城鄉一體化背景下的新型農村社區建設研究——以豫南某鎮為例

趙 毅張永志石 瑩

（1.重慶幼兒師范高等專科學校，重慶萬州404047；2.信陽師范學院，河南信陽464000）

黨的十八大報告指出：“解決好農業農村農民問題是全黨工作的重中之重，城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑。”新型農村社區建設是統籌城鄉發展的結合點、推進城鄉一體化的切入點、促進農村發展的增長點，在轉移和集聚農村人口、促進農民向城鎮居民轉變、實現城鄉社會協調發展等方面將發揮越來越重要的作用。

一、城鄉一體化背景下新型農村社區建設的必要性

（一）新型農村社區建設是城鄉一體化發展的迫切要求

城鄉一體化就是改變長期形成的城鄉二元經濟結構，把城市與鄉村統籌規劃、綜合開發，使整個社會全面協調可持續發展。在推進城鄉一體化過程中，僅靠城市化是難以實現的，需要農村與城市兩輪同時驅動。根據區域經濟均衡與非均衡發展理論，在各地條件差異較大且發展資源有限的情況下進行經濟建設,集中有限資源優先發展效應大的地區可以實現經濟迅速增長，產生強大輻射作用，以經濟發展、技術創新、資本輸出等方式帶動其它地區和部門的發展。新型農村社區建設，就是各地根據當地的人口與資源條件確定適當的“優勢點”進行集中建設。借助這個“優勢點”的帶動，促進城鄉適齡人口跨產業、跨地區、跨所有制合理流動，使城鄉利益關系朝公平、合理的方向發展，使周邊區域得到快速發展，從而促進農村經濟社會全面發展。這種自我驅動的發展方式與城鎮化相互呼應，必將快速推動城鄉一體化進程。

（二）新型農村社區建設是實現城鄉公共服務均等化的重要途徑

當前，全國農村基礎設施和公共服務供給不足是一個不爭的事實。基本公共產品之所以缺乏，原因有三:第一，基礎設施建設投入有限。建國以來，受計劃經濟條件下優先發展城市、工業指導思想的影響，國家把大量的人力、物力、財力都投向了城市，甚至利用“剪刀差”從農業中拿走相當一部分資金支持城市的發展，這樣造成國家對農村的投入，特別是公共基礎設施投入遠遠落后于城市；第二，缺乏涉農資金統一投放的平臺。“撒胡椒面式”地對農財政支出方式使支農資金缺乏統一科學的規劃，局部性、隨意性很大，難以形成合力；第三，農民居住分散增加了基礎設施建設成本和施工難度。隨著農村經濟體制改革的進一步深化，黨中央對于“三農”問題越來越重視。國家為提高農村人口素質和農民生活質量在政策上給予很大的傾斜，這一切都有利于促進農村經濟快速發展。各級黨委政府要健全機制，履行職責，形成合力，切實把社區建設工作擺在更重要的位置，確保社區建設真正落到實處，取得實效。

（三）新型農村社區建設是保護耕地、實現農業集約發展的需要

豫南某鎮農村土地利用呈現“一高一低”的態勢。一方面，耕地利用率高，但耕地后備資源潛力小，耕地保護形勢十分嚴峻。該鎮人口8.97萬，鎮域面積98.98平方公里，耕地面積10.6萬畝，人均耕地不到1.2畝。有三分之一的行政村人均不到半畝地，土地負荷太重。另一方面，農村居民點集約利用程度低，用地數量大。通過對該鎮7個村隨機調查顯示，有3個村的宅基地面積每戶在200m2及以上,多的達到二十多間房子，宅基地面積達300多m2，嚴重超出《河南省土地管理條例》規定的每戶宅基地面積不得超134m2的標準。該鎮部分農戶一戶多宅、村宅基地超標準批地、長期圈而不建、建新留舊等不合理現象的存在，造成了農村土地資源的極大浪費。建設新型農村社區的一個作用就是要重新調整土地使用結構，將原先分散的土地要素統一集中布局，整理出大量閑置用地用于補充耕地，打破傳統的小農經營的格局,極大地促進了農業生產經營的專業化、標準化、規模化、集約化水平，為適度規模經營的現代農業發展提供了可能。

（四）農村社區建設是國家農村發展戰略轉變的現實要求

改變城鄉二元經濟結構，使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展是歷史的選擇。一方面，工業化、城鎮化互動發展，離不開農業現代化的保障和支撐。在工業化城鎮化進程中，如果不同步解決好“三農”問題，城鄉差距擴大的趨勢就得不到有效遏制，“兩化”互動的成果就不可能惠及廣大城鄉群眾，甚至會導致經濟停滯、社會動蕩的局面。另一方面，我國已進入工業化、城鎮化快速推進和農村傳統社會加快向現代社會過渡轉型的新階段，地方財政已實現從“吃飯財政”到“發展財政”的歷史性轉變，國家有條件通過調整國民收入分配格局，進一步加大對農業、農村發展的支持力度。

二、豫南某鎮新型農村社區建設現狀及存在的問題

（一）新型農村社區建設概況

豫南某鎮轄29個村，3個社區居委會，154個自然村，總人口9.44萬人。其中鎮區常住人口4.28萬，產業集聚區人口2.9萬，流動人口4萬，鎮域面積98.98平方公里，耕地10.6萬畝，鎮區規劃面積8平方公里，是河南省優先發展的四個特色小城市之一。該鎮黨委、政府堅持以“產業發展為支撐，人文關懷為紐帶，文明建設為保障”，將所轄行政村初步設8個新型農村社區，每個社區10000人左右。目前，該鎮累計投入資金500多萬元，打通主次干道363條，修筑水泥道路121條，新植樹木60多萬株，建游園20個，建文化茶館24個，建文化大院9個，提升標準化醫療室23個。高標準打造的穰南社區、董營新村共設計規劃入住居民378戶，現主體已完工的有216戶，建設游園和廣場各1個，供銷社小區已啟動建設。整治的行政村基本達到產業發展、就業充分、環境宜居、住房舒適、設施完善、服務均等、管理民主、文明和諧的目標。

（二）新型農村社區建設的模式和類型

在農村社區建設過程中，豫南某鎮根據自身情況，結合實際，勇于創新，將該鎮農村社區歸納為四種類型：

一是移民新村型。該鎮共接納淅川縣香花鎮北王營村移民207戶975名人。自2011年8月19日南水北調移民群眾順利搬遷以來，該鎮通過環境打造和政策引導，制訂了北王營社會主義新農村建設示范村具體規劃，并采取多種措施完善和提升新農村建設檔次，并以此為依托建設新型農村社區。

二是城市近郊及集鎮依托型。充分發揮幾個行政村位于縣城郊區的優勢，統一規劃，撤并小村，建立新型社區，農民可亦耕亦商。

三是產業集聚區型。在該鎮中心鎮域區，利用紡織服裝專業園區、造紙專業園區和農副產品加工專業園區等產業集聚區優勢，建設一批新型住宅社區，周圍群眾有打工收入和地租收入，不僅解決了工廠用地難、招工難問題，而且解決了群眾就業難問題。

四是中心村型。在距集鎮較遠、原居住分散、自然村較多，但距主干公路、鄉村主干道較近，設計規劃一批別墅式住宅。或選擇居住相對集中、交通相對發達、發展空間較大的位置，規劃建設中心村，附近村逐步遷入中心村。

（三）新型農村社區建設面臨的困難和問題

其一，土地問題難。目前豫南某鎮新型農村社區建設用地主要采取土地置換和建設用地審批的辦法解決。但無論是哪種方式，都需要有一個過程，而且在耕地面積嚴格控制的情況之下，社區建設用地往往會面臨無地可用的尷尬局面。如：穰南新型農村社區位于穰東鎮區南部，為依托集鎮型社區，由穰東、穰西等12個行政村整合而成，占地面積4600畝，可容納32765人。屬于依托集鎮擴建的特大型新型農村社區。一期占地156畝，已建房156戶，入住40戶，198人，其余建設用地正在報批中。

其二，資金來源渠道窄。豫南某鎮是一個典型的農業鄉鎮，財政狀況并不富裕。2012年鎮財政列新型社區建設專項資金200萬元，對新型農村社區建設進行獎補，并通過開發商墊資、上級資金補貼、項目資金捆綁投入、群眾自籌相結合等方式多渠道籌措建設資金，但對于新型農村社區建設所需要的龐大資金而言，這些資金遠遠不夠。單以穰南社區為例，僅規劃費用就需要300萬元。位于中心鎮域的新型農村社區利用土地招拍掛和招商引資等形式，籌集部分資金，而偏遠農村社區則沒有這種優勢，新型農村社區建設所需資金嚴重短缺。

其三，群眾思想認識不足。由于長期的居住習慣，不少農村居民已經習慣了在原有村莊居住，部分群眾對農村新型社區不理解、不接受，也不愿意入住。而由于歷史原因，豫南某鎮相當一部分農村建房存在無序狀況。雖然現在采取了禁止繼續在規劃區外建房的政策，但舊有房屋依舊數量眾多。在現有狀況下，很多農村居民不可能放棄已有住房而選擇在新型農村社區建房居住。

其四，管理手段單一，管理體制不完善。由于基層政府在農村管理活動中處于中心地位，豫南某鎮農村社區建設仍不得不延續過去落后的管理辦法，鎮政府各個職能部門在社區內主管著自己的業務，形成了條塊共管的局面，容易造成職能不明、各自為政、管理脫節等現象，而且在農村社區建設中，單一使用行政命令來進行管理的現象很普遍。另外，某些鄉鎮干部角色轉換不到位，對自己該干什么不該干什么，如何準確地給自己定位不明確，對社區內部事務干涉過多。而撤消村民委員會和村小組改建農村社區客觀上造成了村鎮行政隸屬體制的模糊，沒有形成新的協調統一的服務管理體制，社區的號召力和凝聚力弱，缺乏強有力的領導動員機制，沒有形成有效便捷的社區建設參與機制和系統的社區建設規劃體系。

三、完善新型農村社區建設的若干思考

推進農村社區建設是利民、富民的復雜工程,與廣大農民的生產生活密切相關，也是一項開創性的工作，有許多新的領域需要去研究，有許多規律性的東西需要去把握。為此,在當前和今后一段時間內應在以下幾個方面實現突破：

（一）正確認識新型農村社區的發展方向，糾正認識偏差

實踐證明，建設新型農村社區工作，不僅是解決“三農”問題、加快社會主義新農村建設的突破口，更是加快實施城鎮化戰略、統籌城鄉發展的新契機，是一舉多得的大好事。各級政府及相關部門應該認真領會黨中央精神，認真學習社區方面的知識，腳踏實地，了解社區建設方面的經驗。同時，要切實轉變工作作風和政績觀，堅決避免在農村社區建設活動中有走過場、敷衍了事的現象發生。要切實克服畏難發愁情緒和等待觀望思想，把社區建設擺在更加突出的位置，加大工作力度，全力全速推進。此外，要加大宣傳引導力度，認真總結經驗，抓好典型帶動，用新的思想理念指導社區建設，用實際案例教育引導群眾參與社區建設，增強廣大干部群眾主動搞好社區建設的信心，形成新型農村社區建設的合力。

（二）堅持規劃先行，確保新型農村社區建設科學合理

新型農村社區建設涉及面廣，是一項龐大復雜的系統工程，是一項關系全局的戰略任務，必須以科學規劃作為首要前提。首先，要深入調研，加強政策研究，保持農村社區建設規劃的科學性、穩定性和連續性；其次，農村社區建設要因地制宜，突出區域特色，做好空間布局規劃，有計劃、有步驟、有重點地整體推進；再次，既要立足當前，又要著眼長遠，還要統籌兼顧、協調發展，正確處理好村莊建設與城市發展、國家政策和自然環境保護的關系，從而使我們在建設農村社區的實踐中任務明確，事事協調，達到事半功倍的效果。

（三）建立多元化投入機制，加快推進農村社區建設

要進一步完善新型農村社區建設扶持政策，探索市場化融資新路子，多元化融集資金。一是建立社區建設專項資金逐年穩步增長機制，為農村社區基礎設施和公共服務設施建設提供必要的資金支持。二是充分利用好城鄉建設用地增減掛鉤政策，搞好增減掛鉤和土地收儲、出讓，探索多渠道融資方式。三是整合各類涉農項目和資金。按照“捆綁使用、各記其功、統一撥付、集中投放”的原則，充分發揮和利用計劃、財政、農業、水利、交通、民政等部門的優勢，將相關涉農資金集中起來捆綁管理和使用，實行綜合配套重點投入，集中用于社區及基礎設施和配套公共服務設施建設。四是引導社會資金參與社區建設。實施招商引資，按照“誰投資，誰受益”的原則，對新型農村社區基礎設施、公共服務設施項目進行科學包裝、積極推介，廣泛吸納社會資金參與建設。五是引導金融資金參與社區建設。鼓勵金融機構在金融產品、擔保方式、投融資模式等方面進行創新，滿足社區建設項目貸款需求。

（四）提高農村居民素質，促進生產生活方式轉變

提高農民素質是新農村建設的迫切要求，是實現農業人力資源現代化的內在要求，是構建和諧新農村的必然要求。在新型農村建設過程中，應著力于以下幾點：

1.加強農村地區的基礎教育。地方政府和社區應該加大對教育的投入，在保障義務教育階段經費的同時，從實際出發，因地制宜，把方便學生上學與優化教育資源配置結合起來，把學校布局調整與危房改造、寄宿制學校建設結合起來，積極穩妥地調整農村中小學布局，優化教育資源配置。

2.抓好村容村貌整治。開展“清潔家園、美化鄉村”活動，投入財力、物力、人力，建立長效管理機制，著力解決農村垃圾亂堆、污水亂流、雜物亂放、違章亂建的問題，切實改善人們的生活居住環境。

3.重視社區居民社區意識的培養。社區意識是社區建設的思想基礎，有了社區意識，社區成員才有認同感和歸屬感，才能積極參與社區各項工作。一方面要加強宣傳，培養居民“社區是我家”的意識，積極調動社區居民廣泛參與社區事務的積極性，引導居民共同參與社區管理，加強社區內公共物品的建設，增強社區居民對社區的親近感，滿意感；另一方面，社區要發揮“牽頭”作用，相關部門積極配合，把社區居民和位于社區內的單位組織起來，共同研究制定小區管理辦法，建立小區管理的長效機制。

（五）創新體制機制，不斷提高社區管理服務水平

建立完善的工作推進機制，不斷提高社區管理服務水平，才能確保新型農村社區建設穩步有序進行。一是加強農村社區黨組織建設。在農村社區成立社區黨組織，并選拔優秀人員擔任社區黨組織負責人，充分發揮支部的先鋒模范作用。二是加強制度規章的建立和完善。加強規章制度的建立和完善就是在農村社區立法，在社區管理中做到有法可依，依法辦事。它有助于發揮法律制度的作用，同時也可以使社區管理在有序的軌道上運行。三是健全自治機制，加強社區民主法制建設。推進基層民主政治建設是社區建設的靈魂，實現社區居民自治是社區建設的方向。各基層政府要始終把農民群眾的利益放在第一位，切實維護農民權益，采取多種措施為農民謀福祉福利。四是加大監督力度，進一步規范基層政府特別是鄉鎮政府的行政行為。五是進一步深化村務公開民主管理工作，健全村黨組織領導下的充滿活力的村民自治機制。要充分尊重人民群眾的首創精神，廣泛開展民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督實踐活動，不斷完善農村社會管理體制機制，加強新型農村社區建設，維護農村社會和諧穩定。

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