國際乳品生產(chǎn)大國乳品質(zhì)量安全管理經(jīng)驗(yàn)及啟示

文 / 劉藝卓 王 丹

（農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)中心）

21世紀(jì)以來，隨著我國人民生活水平的提高，奶類需求迅速增長，刺激了奶業(yè)的高速發(fā)展，但隨之而來的是乳品質(zhì)量安全事件屢有發(fā)生，2008年爆發(fā)的三鹿牌“嬰幼兒奶粉事件”及隨后多次乳品質(zhì)量安全風(fēng)波更暴露出我國奶業(yè)發(fā)展及乳品質(zhì)量安全管理體系中的深層次矛盾。相比之下，世界乳品生產(chǎn)大國，如美國、歐盟、澳大利亞及印度等奶業(yè)發(fā)展相對穩(wěn)定，質(zhì)量安全水平也均保持在較高水平。學(xué)習(xí)和借鑒這些國家乳品質(zhì)量安全管理的成功經(jīng)驗(yàn)，對于完善我國乳品質(zhì)量安全管理體系，提高乳品質(zhì)量安全水平具有重要意義。

1 主要國家乳品質(zhì)量安全管理體系的做法

1.1 美國

美國乳品質(zhì)量安全管理體系由乳品質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、乳品質(zhì)量安全法律法規(guī)體系和奶業(yè)支持政策組成。乳品質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)主要包括食品藥品管理局（FDA）、農(nóng)業(yè)部（USDA）等聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、各地方政府及相關(guān)行業(yè)協(xié)會等；法律法規(guī)體系主要包括聯(lián)邦法律及法規(guī)、自愿性標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范等，其中《A級巴氏滅菌奶條例》（PMO）是美國乳制品安全保障體系中最重要的法令；奶業(yè)支持政策主要包括牛奶收入損失合同項(xiàng)目（MILCP）、乳制品價(jià)格支持項(xiàng)目（DPSP）、聯(lián)邦牛奶銷售規(guī)程（FMMO）、乳制品出口激勵項(xiàng)目（DEIP）、乳品進(jìn)口分擔(dān)項(xiàng)目（DIA）、乳品與營養(yǎng)援助項(xiàng)目（FNAP）等。從功能看，乳品質(zhì)量安全的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系和支持政策間互相關(guān)聯(lián)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)間互相協(xié)作，各法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)間互相補(bǔ)充，各奶業(yè)政策間互相促進(jìn)，乳品質(zhì)量安全管理體系運(yùn)作順暢高效，充分保障了美國生鮮乳和乳制品的質(zhì)量安全。

1.2 歐盟

歐盟乳品質(zhì)量安全管理體系主要由決策、執(zhí)行和咨詢?nèi)悪C(jī)構(gòu)及其在乳品質(zhì)量安全的立法、監(jiān)督、管理和服務(wù)中的互相協(xié)作組成。決策機(jī)構(gòu)主要是歐洲理事會與歐洲議會，食品安全立法主要由歐洲理事會制定；歐洲議會在與食品安全有關(guān)的政策領(lǐng)域也享有立法權(quán)。歐洲議會下設(shè)的環(huán)境、公共健康和食品安全委員會具體負(fù)責(zé)食品安全及食品標(biāo)簽事務(wù)，制定與消費(fèi)者健康風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的獸醫(yī)法規(guī)，負(fù)責(zé)對食品及其生產(chǎn)體系實(shí)施公眾健康檢查等。執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要是歐盟委員會及食品與獸醫(yī)辦公室。咨詢機(jī)構(gòu)主要是歐盟食品安全局（EFSA），主要負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)評估及風(fēng)險(xiǎn)信息交流工作。此外，歐盟各成員國也會根據(jù)本國的需要，設(shè)立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，如英國食品標(biāo)準(zhǔn)局、法國奶業(yè)質(zhì)量控制署等。

1.3 澳大利亞

澳大利亞乳品質(zhì)量安全管理體系由政府機(jī)構(gòu)和非官方的相關(guān)奶業(yè)組織、全面的澳新食品標(biāo)準(zhǔn)和具體執(zhí)行的地方乳制品管理局組成。目前參與乳業(yè)管理的機(jī)構(gòu)主要有澳大利亞乳品局（DA）、奶業(yè)委員會（ADIC）、奶農(nóng)聯(lián)合會（ADFL）、乳制品生產(chǎn)商聯(lián)合會（ADPF）、牛奶銷售商聯(lián)合會（MMFA）及各州級組織等。澳新食品標(biāo)準(zhǔn)4.2.4是乳品質(zhì)量安全管理的重要依據(jù)，包括生鮮乳和乳制品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)流程兩個板塊，涵蓋了除零售外的所有環(huán)節(jié)。在操作環(huán)節(jié)，各州乳制品管理局（SDFAS）負(fù)責(zé)乳品質(zhì)量安全監(jiān)管的具體實(shí)施，包括以HACCP為基礎(chǔ)的食品安全計(jì)劃的說明性標(biāo)準(zhǔn)，以公司質(zhì)量保證體系為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)巡查制度和覆蓋全價(jià)值鏈的終點(diǎn)檢測。為方便落實(shí)責(zé)任，明確監(jiān)管范圍，政府還制定了詳細(xì)的乳品質(zhì)量安全規(guī)制框架，涵蓋了乳業(yè)價(jià)值鏈的所有參與者，對產(chǎn)前投入品、農(nóng)場養(yǎng)殖、原奶運(yùn)輸、工廠加工、分銷運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)進(jìn)行了詳細(xì)分解，明確標(biāo)示了各部門任務(wù)。

1.4 印度

印度乳品質(zhì)量安全管理體系由生產(chǎn)環(huán)節(jié)的合作組織、政府層面的國家乳制品發(fā)展委員會和相關(guān)質(zhì)量安全法律法規(guī)構(gòu)成。奶農(nóng)生產(chǎn)合作組織負(fù)責(zé)生鮮乳的生產(chǎn)、檢測、加工和銷售，是保障乳品質(zhì)量安全的第一道關(guān)口。國家乳制品發(fā)展委員會（NDDB）是乳制品質(zhì)量監(jiān)督管理體系核心，不僅負(fù)責(zé)制定和實(shí)施國家乳業(yè)發(fā)展規(guī)劃，還在推進(jìn)地方水牛良種繁育及技術(shù)推廣，指導(dǎo)扶持各級奶農(nóng)生產(chǎn)合作組織發(fā)展并推動合作社組織及其所屬企業(yè)通過ISO 9000質(zhì)量控制體系和HACCP認(rèn)證等方面發(fā)揮著重要作用。此外，政府根據(jù)《食品安全與標(biāo)準(zhǔn)法》（FSSA，2006）、《反食品摻假法》（PFA，1954）等法律法規(guī)要求成立了食品安全與標(biāo)準(zhǔn)局（FSSAI），負(fù)責(zé)乳品質(zhì)量安全監(jiān)督檢測。

2 國外乳品質(zhì)量安全管理體系的主要經(jīng)驗(yàn)及啟示

2.1 主要經(jīng)驗(yàn)

2.1.1 制定完整的法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃及嚴(yán)格的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

美國和歐盟的乳品質(zhì)量安全管理相關(guān)法律法規(guī)涵蓋了從生產(chǎn)到消費(fèi)的全程監(jiān)管過程，制定了一整套完善的強(qiáng)制性條例，使乳品各環(huán)節(jié)均有法可依，歐盟還制定了一系列自愿性檢測標(biāo)準(zhǔn)。澳大利亞食品標(biāo)準(zhǔn)也對乳制品各項(xiàng)指標(biāo)制定了統(tǒng)一嚴(yán)格的規(guī)定，乳制品行業(yè)也嚴(yán)格遵守相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。印度制定了乳業(yè)綜合發(fā)展相關(guān)計(jì)劃，為保障乳品質(zhì)量安全的整體水平發(fā)揮了長期指導(dǎo)作用。

2.1.2 成立專門機(jī)構(gòu)強(qiáng)化乳品質(zhì)量安全管理

澳大利亞2003年成立了全國性乳品行業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)——澳大利亞乳品局，充分實(shí)現(xiàn)了資源整合，幫助全行業(yè)完成單個農(nóng)戶難以完成或效率過低的活動，如大型技術(shù)推廣、市場分析研究預(yù)測與海外政府合作計(jì)劃等。印度2006年頒布實(shí)施《食品安全與標(biāo)準(zhǔn)法》后，政府組建了食品安全與標(biāo)準(zhǔn)局（FSSAI），負(fù)責(zé)制定乳品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，并加強(qiáng)監(jiān)測管理。美國盡管乳品質(zhì)量安全監(jiān)管涉及到諸多部門，但各部門職責(zé)分工明確，效率很高。

2.1.3 形成乳品質(zhì)量安全的全供應(yīng)鏈管理體系

歐盟乳品質(zhì)量管理體系建立了“只有參與供應(yīng)鏈的所有企業(yè)都共同按照公認(rèn)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營才能獲得安全優(yōu)質(zhì)的終端產(chǎn)品”的理念，確立了獨(dú)立機(jī)構(gòu)對供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)進(jìn)行經(jīng)常性檢查的管理辦法。澳大利亞監(jiān)管檢測流程先后涉及11 個部門，各部門的責(zé)任范圍都有明確規(guī)定。按照食品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，牧場與工廠、工廠與分銷商、分銷商與最終消費(fèi)者之間建立了嚴(yán)格的雙向可追溯體系，為責(zé)任事故問責(zé)、問題食品召回與溯源提供了支持，食品標(biāo)準(zhǔn)局官網(wǎng)負(fù)責(zé)公布食品安全信息，并將食品安全問題細(xì)化到每種產(chǎn)品的具體包裝、具體批次、產(chǎn)品生產(chǎn)商、主要零售商等，為及時查找問題環(huán)節(jié)和隱患奠定了基礎(chǔ)。

2.1.4 發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、合作組織、乳品企業(yè)在乳品質(zhì)量安全管理中的作用

澳大利亞乳業(yè)機(jī)構(gòu)針對原料奶生產(chǎn)、加工及銷售三個主要環(huán)節(jié)分別成立了奶農(nóng)聯(lián)合會、生產(chǎn)商聯(lián)合會及銷售商聯(lián)合會，在奶業(yè)委員會（ADIC）派駐代表維護(hù)其團(tuán)體利益。印度政府依托覆蓋全國的奶農(nóng)合作社組織、網(wǎng)絡(luò)基層合作社負(fù)責(zé)指導(dǎo)奶農(nóng)進(jìn)行科學(xué)飼養(yǎng)和疫病防治，并對原料奶進(jìn)行質(zhì)量檢驗(yàn)。美國乳制品協(xié)會（ADPI）、國家奶類生產(chǎn)商聯(lián)盟（NMPF）等第三方組織不僅是政府監(jiān)管部門的重要補(bǔ)充，還是形成各種奶業(yè)支持政策的主要推動力量。歐盟奶業(yè)合作社集生產(chǎn)、加工和銷售于一體，使利益與責(zé)任高度統(tǒng)一。如荷蘭奶業(yè)合作社參與制定奶業(yè)生產(chǎn)與安全標(biāo)準(zhǔn)并幫助奶農(nóng)嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，通過按質(zhì)論價(jià)、不合格處罰的辦法保證了原料奶的質(zhì)量，乳制品加工企業(yè)則全面實(shí)行ISO 9000系列標(biāo)準(zhǔn)和HACCP質(zhì)量控制體系。

2.1.5 注入強(qiáng)大的科技和資金支持

為保證國內(nèi)乳業(yè)的良性增長，澳大利亞在國內(nèi)建立了大型科研技術(shù)研究中心及教育知識推廣機(jī)構(gòu)，資金來源于政府支持、向奶農(nóng)收取服務(wù)費(fèi)及相關(guān)企業(yè)的贊助，如2010年未，乳業(yè)合作研究中心（CRC）獲中央政府支持2 800 萬澳元，維多利亞州政府投資4 000 萬澳元，奶農(nóng)繳納服務(wù)稅費(fèi)1 300 萬澳元，牧場主、奶牛選育公司、乳品生產(chǎn)商及高校現(xiàn)金和資源折合4 700 萬澳元。印度盡管資金短缺，但政府借助聯(lián)合國糧農(nóng)組織和世界銀行等國際組織建立了約10 億美元的乳業(yè)發(fā)展基金資助奶農(nóng)合作經(jīng)濟(jì)組織，同時還建立了從生產(chǎn)收購到加工營銷的一體化技術(shù)支持體系，將教學(xué)、科研、推廣和生產(chǎn)緊密結(jié)合，其國家乳業(yè)研究院、獸醫(yī)研究院等科研機(jī)構(gòu)經(jīng)常組織技術(shù)人員下鄉(xiāng)，增強(qiáng)了基層保障乳品質(zhì)量安全的技術(shù)力量。

2.1.6 設(shè)立具有激勵導(dǎo)向的獎懲機(jī)制

為保障原料奶及乳制品的質(zhì)量，澳大利亞根據(jù)生鮮乳質(zhì)量分別設(shè)置了獎勵價(jià)格、正常價(jià)格和懲罰價(jià)格，乳品加工廠商可拒收質(zhì)量不合格的原料奶，原料奶質(zhì)量較差的奶農(nóng)甚至面臨被吊銷營業(yè)執(zhí)照的風(fēng)險(xiǎn)。美國則通過強(qiáng)大的奶業(yè)支持政策體系激勵奶農(nóng)保障和提高乳品質(zhì)量安全。

2.2 啟示

2.2.1 各國都高度重視乳品質(zhì)量安全，多層次、全方位構(gòu)建乳品質(zhì)量安全管理體系

發(fā)展奶業(yè)對于保障和豐富一國的食物供給、改善國民體質(zhì)具有十分重要的意義。無論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家均重視乳品質(zhì)量安全管理，將構(gòu)建乳品質(zhì)量安全管理體系作為國家食品安全的主要內(nèi)容；在管理理念上認(rèn)同并實(shí)施“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)管理念；在管理對象上對奶農(nóng)、乳品企業(yè)及管理者都提出明確要求，制定有力的獎懲措施；在管理環(huán)節(jié)上對整個產(chǎn)業(yè)鏈的每個環(huán)節(jié)都進(jìn)行嚴(yán)格管理；在管理方法上引入HACCP體系和質(zhì)量安全可追溯體系等。總之，通過多層次、全方位的監(jiān)管，確保國民消費(fèi)到營養(yǎng)價(jià)值高、質(zhì)量安全的優(yōu)質(zhì)乳品。

2.2.2 管理依據(jù)完備、責(zé)任分工明確是乳品質(zhì)量安全管理體系有效運(yùn)行的重要前提

沒有相關(guān)的法律法規(guī)，乳品質(zhì)量安全管理就無法可依。上述各國都從宏觀和微觀層面對乳品質(zhì)量安全制定了多種法律法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)體系，尤其對飼料、產(chǎn)品質(zhì)量、安全限量、生產(chǎn)過程控制、包裝等環(huán)節(jié)都出臺了詳細(xì)操作性規(guī)定，避免了乳品法律法規(guī)流于形式。同時，為減少因分工不明、責(zé)權(quán)不清而發(fā)生的管理部門互相扯皮現(xiàn)象，有的國家還成立了全國性的乳品行業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，從法律法規(guī)上對各相關(guān)部門的職責(zé)分工進(jìn)行細(xì)化，減少監(jiān)管的重復(fù)交叉。

2.2.3 覆蓋全供應(yīng)鏈的乳品質(zhì)量安全認(rèn)證體系和可追溯體系是乳品質(zhì)量安全管理的核心手段

乳品質(zhì)量安全管理涉及生產(chǎn)、加工、運(yùn)銷等多環(huán)節(jié)，涉及奶農(nóng)、合作社、企業(yè)等多個主體，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會使乳品質(zhì)量安全受到威脅，因此必須對全供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)同時進(jìn)行科學(xué)監(jiān)管，才能有效保證乳品質(zhì)量安全。國際經(jīng)驗(yàn)表明，覆蓋全供應(yīng)鏈的乳品質(zhì)量安全管理主要體現(xiàn)在兩大體系的建立和運(yùn)行上，一是面對各生產(chǎn)環(huán)節(jié)的乳品質(zhì)量安全管理體系，如HACCP、GAP、GMP等普遍為奶業(yè)發(fā)達(dá)國家的乳品生產(chǎn)者所采納；二是從消費(fèi)環(huán)節(jié)出發(fā)的乳品質(zhì)量安全可追溯體系，如澳大利亞在牧場與工廠、工廠與分銷商、分銷商與消費(fèi)者間建立了嚴(yán)格的雙向可追溯體系，極大地降低了每個細(xì)節(jié)發(fā)生質(zhì)量安全問題的可能性。

2.2.4 依靠奶業(yè)科技，提高生產(chǎn)組織化程度，兼顧違規(guī)處罰與正面激勵是乳品質(zhì)量安全管理的主要途徑

生鮮乳是乳品生產(chǎn)的原料，也是乳品質(zhì)量安全管理的源頭，各國都將生產(chǎn)環(huán)節(jié)作為質(zhì)量安全監(jiān)管的“重中之重”。首先，將奶農(nóng)組織起來形成合力，維護(hù)自身利益，有利于對生鮮乳質(zhì)量安全進(jìn)行更有約束力的監(jiān)管，有效防止個別奶農(nóng)的“舞弊”行為。其次，不斷出臺相關(guān)政策，獎懲并重，激勵奶農(nóng)積極、主動地提高乳品質(zhì)量安全水平。此外還對乳業(yè)科技的發(fā)展投入了較多資金，從生產(chǎn)技術(shù)上保證乳品質(zhì)量安全。

3 完善我國乳品質(zhì)量安全管理體系的建議

3.1 加快推進(jìn)奶業(yè)合作組織的建設(shè)，充分發(fā)揮其在提高奶業(yè)生產(chǎn)組織化水平中的作用

進(jìn)一步加大優(yōu)勢區(qū)域布局的實(shí)施力度，促進(jìn)奶牛養(yǎng)殖適度規(guī)模經(jīng)營，為推動一體化奶業(yè)合作社發(fā)展奠定基礎(chǔ)。發(fā)展奶農(nóng)專業(yè)合作社既可有效解決飼養(yǎng)環(huán)境總體較差，奶農(nóng)飼養(yǎng)水平總體較低，生鮮乳收集、貯運(yùn)等操作環(huán)節(jié)欠規(guī)范等難題，又可使奶農(nóng)間形成一種相互監(jiān)督的內(nèi)生機(jī)制，有力約束奶農(nóng)行為，確保生鮮乳質(zhì)量安全。

3.2 成立乳品質(zhì)量安全管理專門機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)乳品質(zhì)量安全認(rèn)證和可追溯體系的構(gòu)建

改變目前的“多頭管理”為“一家為主，相關(guān)方參與”的管理方式，并以法律形式明確界定各部門職責(zé)分工，逐步建立起權(quán)責(zé)一致、權(quán)威性強(qiáng)、運(yùn)作效率高的管理機(jī)制。同時抓緊建立乳品全供應(yīng)鏈的HACCP體系、乳品質(zhì)量安全追溯體系和嚴(yán)格的乳品召回制度。

3.3 開展“以補(bǔ)促質(zhì)”戰(zhàn)略研究，從政策上對乳品生產(chǎn)者實(shí)行有效正面激勵

制定科學(xué)合理的計(jì)價(jià)方式和補(bǔ)貼方式，加大對奶業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和質(zhì)量安全保障技術(shù)等方面的研究支持，提高產(chǎn)業(yè)鏈上各主體對保障乳品質(zhì)量安全的正面激勵。

3.4 注重科技創(chuàng)新，提升乳品質(zhì)量安全水平

加大對乳業(yè)科研的投入和支持力度，加快奶業(yè)科技推廣，加強(qiáng)奶牛良種繁育體系、疫病防治體系、飼料安全與開發(fā)體系、技術(shù)服務(wù)體系以及多元化的投融資體系建設(shè)；建立奶業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)基金，提高奶業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力；建立健全奶業(yè)從配種、飼養(yǎng)、防疫到乳制品檢測消毒、包裝和流通等一整套社會化科學(xué)技術(shù)服務(wù)體系。

3.5 進(jìn)一步完善乳品法律法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)修訂常態(tài)化

進(jìn)一步細(xì)化和完善乳品法律法規(guī)體系，并實(shí)現(xiàn)對乳品質(zhì)量安全法律法規(guī)修訂的常態(tài)化。