水系災害衛勤保障體系建設與探討

錢陽明，張嘉誠

隨著人類生產經濟活動范圍不斷拓展，環境破壞也日益加劇，導致世界范圍內水系災害造成的損失呈逐步增長的趨勢。由于對洪泛區土地的不合理利用開發以及城市化建設過快，歐洲、南北美洲因水系災害造成的損失不斷上升，而南亞地區的印度和巴基斯坦在20世紀70年代后發生臺風、洪澇災害的頻次顯著增多[1]。由于水系災害發生較為頻繁，且具有突發性，危及面相對集中，直接威脅了人類的生命和財產安全。

我國水系災害發生頻率高、危害范圍廣，是對國民經濟影響最為嚴重的自然災害之一[2]。據統計，20世紀90年代，我國洪災造成的直接經濟損失達12 000億元人民幣，僅1998年就高達2 600億元人民幣[3];水系災害的損失占國民生產總值的1%～4%，是美國、日本等發達國家的10～20倍[4]。因此，我們應立足當前，借鑒國際上水系災害救援方面的先進經驗和做法，在我國公共衛生應急體系的總體框架下，進一步完善我國內河外海水系災害應急醫學救援體系力量的建設，降低災害發生后對災區人民生命和財產損失的影響，確保我國水系安全，保護災區人民群眾生活工作的有序開展。

1 國外水系災害衛勤保障現狀

1.1 美國 美國軍隊在印度洋海嘯、卡特里娜颶風等多次災難發生后，表現出反應迅速、物資投送規模大、救援裝備技術含量高等特點[6-7]。2004年12月26日印尼海嘯發生后，美國派遣“仁慈號”醫院船前往受災地區開展人道主義應急救援活動，船上載有美軍醫護人員和來自美國及世界各地的志愿者。任務期間，“仁慈號”上的醫護人員依托醫院船救治設施，在岸基和醫院船平臺救治了近15 000名傷病員，完成近300例手術[8]。2005年8月卡特里娜颶風發生后，美國防部、海岸警衛隊以及地方力量均參與到災后的衛勤救援活動中。其中，美國防部調集了“楚門號”航母、“舒適號”醫院船以及多艘兩棲登陸艦和野戰醫院參與到災害救援中，共派遣了355架直升飛機和93架固定翼飛機，成為美國災后救援的主要力量[9]。在此次災后救援任務中，由于“舒適號”醫院船具備完善的醫療救治設備、1 000張收容床位以及12間手術室[10]等特點，顯示出了災后救援期間強大的收容能力，共救治傷病員1 956名[11]。

1.2 英國 作為四面臨海的島國，水系災害是英國最為常見的自然災害之一。英國政府于2001年設立了非軍事意外事件秘書處，具體擔任協調政府部門、非政府組織和志愿人員的緊急救援活動。英格蘭和威爾士于2007年夏天發生特大洪災，導致13人喪生、14.8萬座房屋被毀。地方政府在災后向國會提出了在災難預警、風險評估、應急設施以及災情信息發布等諸多方面的建議，幫助改善了英國全國性應急救災機制;其中，包括加強災情和救災工作情況信息的收集和發布，這不僅便于各層面的溝通，并有助于安撫受災群眾的恐慌心理[12]。英國地方政府在洪災過后進一步加強了對提高公眾減災意識的重視程度，要求公民必須具備洪災的應急知識[13]。

1.3 日本 日本防災救災法規健全，不僅有綜合性防災救災法規，如《災害救助法》《災害對策基本法》，還根據日本災害發生特點制定的專項防災救災法規如《地震之法》[14]。以上法規明確規定了國家、各級地方政府以及自衛隊的救災職責，并在實踐的基礎上多次修訂，使防災救災工作規范化、法制化。作為醫療救援的主要力量，日本自衛隊在救災實踐和演練中大量運用高新技術裝備。如1991年8月23—31日期間，日本在以某偏僻地區發生大規模地震災害為背景舉行的“91大救援”中，大量使用計算機技術編制的演習控制軟件系統，包括現場綜合控制系統、醫療狀況和傷員狀況控制系統、飛行管理系統、運輸控制系統等，有效解決了人機對話臨界轉換等難題[15]。

2 國內水系災害衛勤體系現狀分析

2.1 體系建設方面 目前，我國的災害救援力量的建設仍處于條塊分割狀態，相互之間缺乏協調溝通的有效機制。如地震、防汛、消防、化工、交通、衛生等許多部門都有相應的指揮機構，而國家卻未建立一個統一的災害救援指揮機構和指揮中心，尤其是發生跨省市的水系災害[16];同時，在平時的機構管理和應急救援的具體實施期間都缺少統一組織與協調機制，容易造成重復建設，浪費大量的人力、財力和物力，且不能有效整合相關部門力量和資源，削弱整體救援效果和效率。

2.2 法制建設方面 1995年4月，國家衛生部頒布《災害事故醫療救援工作管理辦法》;2003年5月，由國務院總理溫家寶親自簽署頒布了《突發公共衛生事件應急條例》;2006年1月，由國務院正式發布《國家突發公共事件總體應急預案》。

2.3 人才培養方面 自2004年起，中央組織部開始要求各級政府加強干部有關應急管理的培訓，以培訓學習、參觀交流以及能力考核等多種方式提高干部處理災害應急反應能力，完善和鞏固各級應急反應的體系建設。同時，中央組織部將應急能力逐步納入各級政府績效評估和干部人事考核評估指標體系中。

3 建議

組織體系建設是水系災害衛勤保障能力建設的核心內容，是現有保障力量得以有效發揮的堅實基礎。為進一步鞏固和提高衛勤救援能力，需從國家頂層結構設計、法規制度完善、教育培訓普及等多個方面開展工作。

3.1 建立國家層面的水系災害醫學救援指揮中心美國已將國防部納入國家災害醫學系統的力量建設中，而我國尚未在國家層面建立常態化的統一災害醫學救援的職能機構。建議應在國家突發公共衛生事件應急系統的框架下，建立涵蓋氣象、衛生行政、海事管理、紅十字會、醫療、衛生防疫等機構和部門的水系災害救援協調指揮中心。由該中心負責我國內河水系的洪澇、泥石流以及海上的臺風、海嘯、海難等突發事件的醫學救援力量的指揮、協調;并完成抽組建立聯合應急救援隊伍，協調相關政府機構和組織，提供救災資源，并隨時向民眾通告災情變化。這樣不致因太多層級體系而造成各個部門相互扯皮、救災工作效率低下。

3.2 建立“軍民一體化”救援模式 印尼海嘯和卡特里娜颶風發生后，從美軍的人力資源配備與裝備力量部署中可以發現，美國災害醫學救援力量的主體是軍隊人員與裝備，地方救援力量作為補充，加強統一整合。在近年我國大規模災害發生時，如汶川地震、曲舟泥石流，都可以見到公益組織和個人志愿者的身影。水系災害常造成多個區域的大面積破壞，僅依靠地區衛勤力量無法獨立完成救援任務，必須動員國家衛生資源，由國家機構統一組織指揮衛生救援行動，協調軍隊衛勤力量和地方衛生力量，因此建立“軍民一體化”的救援模式是提高災害救援能力的有效途徑。

3.3 協調各級力量、完善培訓機制、建立資質認證體系 美國聯邦政府在各州、市、郡建立了培訓中心或培訓基地，采取循環培訓的方式，每年都對從事緊急救援工作的人員進行兩級的強化培訓，同時對一些自愿參加者也進行培訓，不斷提高全聯邦的應急救援能力。日本重視防災救災的宣傳教育，經常舉行不同層次的防災救災演習，切實做好防災救災訓練，將參與國際災害衛生救援成為參與國際性事務的一種重要形式。我國目前缺乏系統性的救援人員培訓機制和場所，缺乏規范的水系災害專業培訓機制。建議建立應急救援資質認證體系和各級救援人力資源庫，便于災害發生后，抽組建立滿足災情救援需要的救援醫療隊，提高救援能力。

3.4 加大災害相關科研生產技術的投入 美國在印尼海嘯、卡特里娜颶風救援中大量運用高新技術裝備，如手持醫療救護設備、車載移動性實驗室等;日本在救災過程中廣泛運用新完成的科研成果，從而達到改進科研成果的實用性、提高救援效率。目前我國步入科研大國，專利申請數量已突破100萬件，但在成果轉化方面仍顯不足。國內優勢科研院所和高等院校可與災害救援機構建立聯合協作關系，救援機構提供研發需求，聯合單位承擔科研任務，救援機構完成科研成果的實踐檢驗，再由聯合單位負責完善和提高產品的功能以及維護保養。

3.5 建立災后救援效果評價體系 建立全面、操作性強的災后救援效果評價體系，通過評價結果分析救援過程中存在的問題，為救援力量建設提供決策支撐;有針對性地加強薄弱環節的建設、改良救援指揮體系、優化救援流程，從而達到提升救援效能的目的。建立衡量單支應急救援隊伍救援能力的標準，可從應急反應速度、機動能力、醫療救援能力、通訊聯絡能力等方面進行評估;建立衡量整體應急救援能力的標準，可從指揮協調能力、救援資源配置策略、首次傷病員高峰滯留時間、災后衛生能力重建等方面進行評估。

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