環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法研究——以青獅潭水庫(kù)為例

馬亞麗，丁 瑞，石善偉，宋志國(guó)

（桂林電子科技大學(xué)，廣西 桂林 541004）

1 引言

環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為當(dāng)下社會(huì)的一個(gè)重要話題。隨著經(jīng)濟(jì)與科技的不斷發(fā)展，人們意識(shí)的提高，環(huán)境保護(hù)立法引起了各國(guó)法學(xué)家的關(guān)注和探討。為此，環(huán)境保護(hù)法在各國(guó)逐步建立并完善。但目前關(guān)于環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐，往往只是根據(jù)立法與技術(shù)層面的現(xiàn)有研究，只考慮了“應(yīng)然”的層面，而忽視了“實(shí)然”的層面，從而導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)的操作中，政策和法律執(zhí)行與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，而政策與執(zhí)法也成為了一種形式，產(chǎn)生不了應(yīng)有的實(shí)際效果。以青獅潭水庫(kù)為例。多年來(lái)，青獅潭水庫(kù)對(duì)于整個(gè)漓江都起著積極的作用，口碑極佳。但是，從可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)看，青獅潭水庫(kù)，這個(gè)最靠近漓江“泉眼”的重要“調(diào)節(jié)站”，目前正在面臨著亟待解決的環(huán)境問(wèn)題。

2 青獅潭水庫(kù)的水質(zhì)狀況

南丁格爾曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“人生欲求安全，當(dāng)有五要：一要清潔空氣；二要澄清飲水；三要流通溝渠；四要掃灑房屋；五要日光充足。”青獅潭水庫(kù)位居漓江上游，補(bǔ)給著整個(gè)漓江的水源。但是，目前青獅潭水庫(kù)的水質(zhì)明顯不如從前。以前的青獅潭水庫(kù)的水清澈可飲，而現(xiàn)在，部分人只用來(lái)洗洗衣服，甚至不再用，因?yàn)樗兊眉葴啙嵊中瘸簟Ｗ咴L庫(kù)區(qū)居民后的調(diào)查問(wèn)卷中顯示，87%的居民關(guān)注著庫(kù)區(qū)的水質(zhì)，并且83%的居民認(rèn)為青獅潭水庫(kù)的水質(zhì)變差了，70%的居民認(rèn)為這樣的水質(zhì)給自己的生活帶來(lái)了不便。但是奇怪的是，77%的居民竟不了解目前管理青獅潭水庫(kù)的政府部門(mén)是哪一個(gè)。

以前，庫(kù)區(qū)周?chē)娜撕芏嗍且源驖O為生的，水庫(kù)中魚(yú)的數(shù)量、種類(lèi)繁多，當(dāng)?shù)鼐用窨芍^是“靠山吃山，靠水吃水”。然而，現(xiàn)在庫(kù)區(qū)幾乎沒(méi)有魚(yú)了。即使庫(kù)區(qū)會(huì)進(jìn)行魚(yú)苗投放，仍然不能改變庫(kù)區(qū)生態(tài)“僵硬化”的現(xiàn)狀。魚(yú)種幾近滅絕，數(shù)量劇減。水美魚(yú)肥，如今只能成為當(dāng)?shù)刂小⒗夏耆说拿篮没貞洝４笞匀皇巧屏嫉拇饶福瑫r(shí)也是冷酷的屠夫。生態(tài)環(huán)境的惡化，使很多靠打漁為生的居民不得不另謀他路。

3 青獅潭水庫(kù)水質(zhì)惡化的原因分析

曾經(jīng)清澈、生態(tài)的青獅潭庫(kù)區(qū)，為何變成如此模樣？通過(guò)調(diào)查分析，我們可以將青獅潭水庫(kù)水質(zhì)惡化的原因，分為直觀原因和內(nèi)在原因。

3.1 直觀原因

3.1.1 網(wǎng)箱養(yǎng)魚(yú)

通過(guò)對(duì)庫(kù)區(qū)居民的調(diào)查，90%的居民認(rèn)為網(wǎng)箱養(yǎng)魚(yú)是造成青獅潭水庫(kù)環(huán)境惡化的主要原因。據(jù)了解，現(xiàn)在庫(kù)區(qū)有將近500個(gè)網(wǎng)箱。養(yǎng)魚(yú)人每天向網(wǎng)箱投放的魚(yú)料將近20～30t，可想而知，對(duì)于庫(kù)區(qū)的水質(zhì)有多大影響。《青獅潭水庫(kù)管理辦法》其中明文限制網(wǎng)箱養(yǎng)魚(yú)。青獅潭庫(kù)區(qū)的網(wǎng)箱養(yǎng)魚(yú)是以前就存在的。過(guò)去兩年，由于網(wǎng)箱養(yǎng)魚(yú)造成了庫(kù)區(qū)水質(zhì)的嚴(yán)重污染，嚴(yán)重影響了漓江的水質(zhì)，政府曾經(jīng)在市長(zhǎng)的帶領(lǐng)下，查處關(guān)閉了庫(kù)區(qū)的網(wǎng)箱養(yǎng)魚(yú)，經(jīng)過(guò)幾年的自然凈化，庫(kù)區(qū)的水質(zhì)逐漸變好。但是，因?yàn)槲催M(jìn)行長(zhǎng)效治理，近兩年，網(wǎng)箱養(yǎng)魚(yú)又泛濫起來(lái)。網(wǎng)箱養(yǎng)魚(yú)，成本高，回報(bào)周期一般在10個(gè)月左右，但是為什么還是有這么多存在呢？

3.1.2 非法捕撈

庫(kù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境惡化，除了受水質(zhì)惡化的影響，還有庫(kù)區(qū)周?chē)姆欠ú稉啤?jù)了解，青獅潭庫(kù)區(qū)每次投放魚(yú)苗之后，會(huì)有大批的當(dāng)?shù)鼐用癯脵C(jī)非法捕撈。其中主要的方式就是利用電瓶來(lái)電魚(yú)，既殘忍又破壞生態(tài)。據(jù)了解，當(dāng)?shù)氐姆欠ú稉撇遏~(yú)規(guī)模大，手段多，網(wǎng)孔小，以電瓶電魚(yú)為主。當(dāng)?shù)鼐用竦玫紧~(yú)，大多數(shù)去賣(mài)，以此來(lái)維持生計(jì)。

通過(guò)深入走訪調(diào)查，我們得知，當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)于青獅潭庫(kù)區(qū)的環(huán)境是非常關(guān)注的，并且比任何人都渴望庫(kù)區(qū)的環(huán)境恢復(fù)到以前的美好。但是，在生存與保護(hù)環(huán)境之間，無(wú)一例外，人們會(huì)優(yōu)先選擇生存，這可歸結(jié)于造成青獅潭庫(kù)區(qū)現(xiàn)狀的兩大直觀原因。

3.2 內(nèi)在原因

3.2.1 經(jīng)濟(jì)落后

青獅潭庫(kù)區(qū)當(dāng)年搬遷十幾個(gè)村落，移民超過(guò)1.9萬(wàn)人。據(jù)當(dāng)?shù)鼐用穹从常钤趲?kù)區(qū)的居民田地特別少，每人僅幾分地，根本無(wú)法維持生存；加上政府補(bǔ)助低，每人每月大概50元左右，并且是按季度下發(fā)，甚至存在幾個(gè)季度發(fā)放一次的現(xiàn)象，生活所需嚴(yán)重不足。此外，很多家庭又有小孩、老人，家中即使有勞動(dòng)力也不能出去打工。網(wǎng)箱養(yǎng)魚(yú)相對(duì)來(lái)說(shuō)收益較高，并且靠近庫(kù)區(qū)，非常便利，因此吸引了大批的人從事這門(mén)高風(fēng)險(xiǎn)的工作。捕魚(yú)為生雖然效益不高，但是效益回收快，周期短，投入少，很容易滿足生計(jì)需要。因此，非法捕撈異常泛濫。

這就給當(dāng)?shù)卣畬?duì)于環(huán)境保護(hù)的依法執(zhí)政帶來(lái)難處。環(huán)境要保護(hù)，但是百姓也要發(fā)展，孰輕孰重？目前庫(kù)區(qū)周?chē)迩f之間的矛盾較多，土地人均面積較少，百姓得到的后期移民政策較少，有些新的政策又不能很好地享受；雖然政策上有部分財(cái)政支持，用來(lái)進(jìn)行部分建房補(bǔ)助以及基本基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但總體居住設(shè)施較為落后。隨著時(shí)代的發(fā)展，居民的要求不斷變化，依法執(zhí)政又存在滯后性，庫(kù)區(qū)矛盾、問(wèn)題層出不窮，包括對(duì)于環(huán)境的治理，均未能起到持續(xù)的作用。

3.2.2 管理體制不合理

目前青獅潭庫(kù)區(qū)的管理在整體上是不夠科學(xué)的。青獅潭庫(kù)區(qū)直接由桂林市水利局管理，在庫(kù)區(qū)附近設(shè)立了水庫(kù)管理站進(jìn)行管理。庫(kù)區(qū)移民由青獅潭政府管理，庫(kù)區(qū)移民主要由移民局管理。破壞庫(kù)區(qū)環(huán)境的人主要都是青獅潭鎮(zhèn)的人，但屬于庫(kù)區(qū)環(huán)保的事卻不歸青獅潭鎮(zhèn)管理，派設(shè)在庫(kù)區(qū)周?chē)墓芾頇C(jī)構(gòu)只是在宣傳上重視漓江，真正治理上并不太實(shí)用，導(dǎo)致最終在環(huán)境保護(hù)上出現(xiàn)了“泡泡狀”依法執(zhí)政。這種不合理的管理體制，使《廣西壯族自治區(qū)漓江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》在當(dāng)?shù)刂两袢詾橐患埧瘴模偌由稀肚嗒{潭水庫(kù)管理辦法》當(dāng)時(shí)只是試運(yùn)行，更成為了形式法。目前青獅潭地段的漓江上游，東干渠歸入靈川管理，西干渠歸入臨桂管理，支渠、小渠歸入地方管理維修，但是未有明文規(guī)定，更沒(méi)有呈現(xiàn)出在法律框架內(nèi)管理部門(mén)各司其職的狀態(tài)。

在青獅潭水庫(kù)適用的管理辦法主要是當(dāng)?shù)厝说摹巴琳摺薄＜热贿@樣，立法有何用？其實(shí)，目前對(duì)于青獅潭庫(kù)區(qū)乃至漓江的環(huán)境保護(hù)法規(guī)，如果能真正有效地實(shí)行，效果應(yīng)該是非常好的。因此，問(wèn)題的實(shí)質(zhì)并非是所立法律出現(xiàn)了偏差，而是真正將上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)聯(lián)系的橋梁未建立好。克雷洛夫曾說(shuō)過(guò)：“現(xiàn)實(shí)是此岸，理想是彼岸，中間隔著湍急的河流，行動(dòng)則是架在川上的橋梁。”環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期并且艱巨的任務(wù)，我們要建立好這座“橋梁”，才能讓環(huán)境到達(dá)法律的彼岸，真正庇佑在法律的保護(hù)傘下。

4 青獅潭庫(kù)區(qū)環(huán)境保護(hù)的綜合執(zhí)法對(duì)策

如果說(shuō)立法是在播種，那么依法執(zhí)政才能收獲果實(shí)。所以，為了更好地改善青獅潭庫(kù)區(qū)的環(huán)境，保護(hù)好漓江上游，從而更好地保護(hù)漓江，筆者提出以下對(duì)策。

4.1 開(kāi)發(fā)庫(kù)區(qū)潛在經(jīng)濟(jì)，加大財(cái)政支持

青獅潭政府應(yīng)該利用當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力以及原料現(xiàn)狀，積極加大財(cái)政支持，發(fā)展勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)，如手工業(yè)、制造業(yè)等，充分配置當(dāng)?shù)亻e散勞動(dòng)力，增加當(dāng)?shù)鼐用袷杖耄岣弋?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平。另外，大力發(fā)展當(dāng)?shù)貪O業(yè)，由政府投入建立公司，當(dāng)?shù)鼐用癯邪\(yùn)營(yíng)，每年從公司進(jìn)行財(cái)政分紅。同時(shí)，政府將保護(hù)環(huán)境的政策納入公司的管理制度中，這樣一來(lái)，既能發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，增加人民收入，又能在政府的控制下，很好地保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)雙贏。

4.2 轉(zhuǎn)移管理權(quán)限，強(qiáng)化環(huán)保部門(mén)的優(yōu)先執(zhí)法權(quán)

波斯納定理最簡(jiǎn)單的解釋?zhuān)骸霸诖嬖诟甙航灰壮杀镜那疤嵯拢瑧?yīng)把權(quán)利賦予那些最珍惜它們并能創(chuàng)造出最大收益的人；而把責(zé)任歸咎于那些只需付出最小成本就能避免的人。”那么，在青獅潭庫(kù)區(qū)的管理上就應(yīng)該應(yīng)用波斯納定理。現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)?shù)氐那嗒{潭政府才是最了解青獅潭庫(kù)區(qū)，最珍惜它，最能將其最大價(jià)值發(fā)揮出來(lái)的管理機(jī)構(gòu)，所以應(yīng)該將青獅潭庫(kù)區(qū)的管理權(quán)下放到青獅潭政府。管理職責(zé)具體化，由青獅潭政府負(fù)責(zé)庫(kù)區(qū)具體環(huán)境保護(hù)政策的制定與施行。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化有關(guān)環(huán)保部門(mén)的權(quán)力，使其與其他部門(mén)相比，尤其是經(jīng)濟(jì)類(lèi)部門(mén)，在依法執(zhí)政上擁有優(yōu)先權(quán)。

4.3 恢復(fù)漁業(yè)資源管理委員會(huì)

在走訪調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，青獅潭庫(kù)區(qū)的管理、治理部門(mén)，大致經(jīng)歷了專(zhuān)門(mén)的漁業(yè)資源管理委員會(huì)—庫(kù)區(qū)管理站的演變。前者是由桂林市水利局、青獅潭政府和村委（村民代表）人員組成的，主要負(fù)責(zé)庫(kù)區(qū)的漁業(yè)、水質(zhì)等方面的環(huán)境保護(hù)工作；后者是由桂林市水利局派駐的人員組成的，主要負(fù)責(zé)發(fā)電、灌溉、庫(kù)區(qū)管理等工作。據(jù)當(dāng)?shù)鼐用穹从常?dāng)年的漁業(yè)資源委員會(huì)中因?yàn)橛挟?dāng)?shù)厝诉M(jìn)入管理，對(duì)于當(dāng)?shù)氐那闆r以及矛盾都能很好地解決，把青獅潭庫(kù)區(qū)管理得非常好，環(huán)境一直保護(hù)得很到位。但是后來(lái)因?yàn)樨?cái)政不足，最后解散。筆者認(rèn)為，我們可以根據(jù)以前有效的管理經(jīng)驗(yàn)，重新恢復(fù)漁業(yè)資源委員會(huì)，作為青獅潭政府附屬機(jī)構(gòu)，將其中的管理人員進(jìn)行科學(xué)配置化，由當(dāng)?shù)卣藛T、村民代表進(jìn)行庫(kù)區(qū)環(huán)境保護(hù)政策、事務(wù)的執(zhí)行、處理，由桂林市水利局進(jìn)行監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)損害人民利益的事項(xiàng)，桂林市政府可以對(duì)其行為進(jìn)行處罰。

4.4 實(shí)行首長(zhǎng)責(zé)任制，將工作成績(jī)和百姓評(píng)議相結(jié)合

根據(jù)法律規(guī)定，政府部門(mén)要嚴(yán)格執(zhí)行對(duì)于青獅潭庫(kù)區(qū)的管理職責(zé)。不僅如此，在管理中，政府內(nèi)部設(shè)立首長(zhǎng)責(zé)任制，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，由專(zhuān)門(mén)的負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，而非現(xiàn)在的集體決議，集體負(fù)責(zé)制。同時(shí)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況，“紅花與高壓”相結(jié)合，進(jìn)行明文規(guī)定，將工作成績(jī)和百姓評(píng)議相結(jié)合，將文明執(zhí)法情況進(jìn)行考核，通過(guò)宣傳，讓其了解何為文明執(zhí)法。將庫(kù)區(qū)管理人員的工作成績(jī)與庫(kù)區(qū)百姓的評(píng)議相結(jié)合，利用村民大會(huì)，收集村民意見(jiàn)，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的行政措施。

4.5 建立長(zhǎng)效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

漓江的上游多處山區(qū)地段，當(dāng)?shù)亟煌ú槐悖?jīng)濟(jì)落后。正如青獅潭庫(kù)區(qū)，雖然當(dāng)?shù)匾嘞硎芰怂畮?kù)的裨益，但是收益者主要是下游地區(qū)。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)庫(kù)區(qū)的政府、企業(yè)、漁業(yè)予以補(bǔ)償。青獅潭庫(kù)區(qū)環(huán)境要求的提高，一定程度上影響了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)由受益的下游地區(qū)對(duì)于受損地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)于禁止網(wǎng)箱養(yǎng)魚(yú)造成損失的漁民以及農(nóng)田減產(chǎn)的農(nóng)民予以補(bǔ)償。這樣，對(duì)于穩(wěn)定當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)秩序，調(diào)解當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)矛盾以及提高當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏剑瑥亩玫乇Ｗo(hù)環(huán)境，有促進(jìn)作用。

環(huán)境法的基本原則是經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，預(yù)防為主，防治結(jié)合，綜合治理，公眾參與。只有將原則落實(shí)到執(zhí)法中，將執(zhí)法長(zhǎng)效落實(shí)到現(xiàn)實(shí)中，環(huán)境保護(hù)法才能真正發(fā)揮作用，環(huán)境保護(hù)才能真正起到效果。環(huán)境保護(hù)的綜合執(zhí)法問(wèn)題需要我們長(zhǎng)久關(guān)注并且不斷探討，在具體事例中總結(jié)成功的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，以期探索出一條行之有效的、具有普適性的綜合執(zhí)法之路。

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