開發區土地集約利用評價方法與措施——以吉林靖宇經濟開發區土地集約利用評價為例

劉國棟

白山市國土資源局，吉林白山 134300

隨著我國經濟快速發展、人口快速增長，土地資源越來越緊缺。傳統的用地粗放的方式已經不能滿足經濟日益發展的需要，開發區作為城鎮發展和土地利用的重點區域，在我國經濟發展中發揮著重要的作用，因此，為改善供求矛盾，在土地有限的情況下，必須提高土地利用效率，充分挖掘土地利用潛力，通過改善經營管理、增加經濟投入等方式提高土地經濟效益，建立集約高效的用地模式。本文結合吉林靖宇經濟開發區土地集約利用評價工作實際，簡述評價過程如下。

1 評價對象基本情況與評價方法

1.1 評價對象基本情況

吉林靖宇經濟開發區經吉林省人民政府批復成立于2002年5 月30 日，是以發展礦泉飲品為支柱性產業，同時發展長白山特產業及紅色旅游業的生態環保型省級經濟開發區。開發區位于中國長白山靖宇礦泉城西南3km 處，規劃總面積11.8km2。

本次評價范圍為經國土資源部公告界線范圍內的開發區土地，總面積為56.50 公頃，共分兩大區塊。第一區塊面積為24.82 公頃，四至范圍為東至惡河，南至西洋參集團鹿場，西至鹿鳴村，北至保安村；第二區塊面積為31.68 公頃，四至范圍為東至靖宇陵園，南至惡河，西至娃哈哈水廠，北至新建村。

1.2 評價方法

1）評價方法以定量評價為主，同時結合定性分析，采用實地調查的方法對整體進行評價，并重點分析典型情況，調查結果以統計學數據進行分析評價；

2）用地調查利用第二次土地調查地籍調查圖作為工作底圖，結合遙感影像圖，采用全野外實地調查的方式，對基礎工作底圖進行實地核對，對底圖沒有標注的地塊進行補測與落位；

3）程度評價采用多因素綜合評價法。其中，評價指標的權重值和理想值的確定采用專家咨詢法；

4）潛力測算采用趨勢分析法、目標逼近法。

2 開發區土地開發利用狀況

2.1 土地利用結構情況

吉林靖宇經濟開發區總占地面積為56.5020 公頃，其中已建成城鎮建設用地13.03 公頃，占開發區土地總面積的23.06%；未建成城鎮建設用地11.77 公頃，占開發區土地總面積的20.83%；不可建設土地31.70 公頃，占開發區土地總面積的56.11%。

在開發區評價范圍內，已建成城鎮建設用地面積為13.03公頃。其中，工礦倉儲用地和交通運輸用地面積最多，4.98公頃用于工礦倉儲用地，4.05 公頃用于交通運輸用地，分別占已建成城鎮建設用地的38.22%、31.08%；剩余3.16 公頃用于住宅用地，0.84 公頃劃分為公共管理與公共服務用地，分別占已建成城鎮建設用地的24.25%、6.45%；無商服用地和其他城鎮建設用地。

在開發區評價范圍內，未建城城鎮建設用地面積為11.77公頃。其中，44.4%已建成農村集體建設用地，共計5.23 公頃；其他未建成城鎮建設用地面積6.54 公頃，占未建成土地面積的55.56%。

在開發區評價范圍內，靖宇經濟開發區不可建設土地為31.70 公頃，其中31.64 公頃（占99.81%）屬于自然、生態保護區土地，剩余0.06 公頃（占0.19%）屬于江河湖泊泄洪、滯洪區土地。

2.2 開發區土地供應情況

在開發區評價范圍內，開發區已供應國有建設用地16.70公頃，尚可供應土地8.10 公頃，不可供應土地31.70 公頃，分別占土地總面積的29.56%、14.34%、56.11%。

在開發區已供應國有建設用地中，8.05 公頃（占48.20%）是通過劃撥方式供應土地；有償方式供應土地8.65 公頃，占已供應國有建設用地的51.80%。有償使用土地中有償使用且未到期土地8.65 公頃，占有償使用土地面積的100%，不存在有償使用且已到期但未處置土地。

3 開發區土地集約利用程度評價結果分析

3.1 土地利用集約度較高

吉林靖宇經濟開發區土地利用集約度綜合分值為86.12。其中，土地利用狀況、用地效益、管理績效目標分值分別為76.17、92.36、100。從靖宇經濟開發區各項指標的分值來看，指標分值都較高，達到了開發區規劃建設的各項目標。

3.2 土地利用狀況較好

土地利用狀況評價目標分值為76.17，在三個評價目標中分值最大。其中，三個子目標土地利用程度、用地結構狀況和土地利用強度的分值分別為98.05、63.70、70.80。

3.3 用地效益結構較佳

用地效益評價目標分值為92.36%，其中工業用地固定資產投入強度分值92.32，工業用地產出強度分值92.40，指標值較高。可見用地效益狀況好。

3.4 管理績效較優

根據調查結果顯示，吉林靖宇經濟開發區目前無到期項目用地和閑置土地，這充分表明，靖宇經濟開發區的土地利用監督管理成效顯著。開發區土地有償使用率和土地招拍掛率處于較高水平，工業用地項目都以有償使用方式供應，2007 年以來工業項目用地的供應均按國家規定以招拍掛方式供應。從調查和測算的結果分析，目前吉林靖宇經濟開發區評價范圍內土地集約利用程度較高，可挖潛力較小。

4 評價的幾點結論與措施

4.1 結論

4.1.1 開發區土地利用集約程度較高

從開發區土地集約利用評價結果分析，土地利用集約度綜合分值為86.12%。其中，土地利用狀況、用地效益、管理績效目標分值分別為76.17、92.36、100，達到了開發區規劃建設的目標，土地利用集約程度較高。

4.1.2 開發區用地結構合理

在開發區評價范圍內，已建成城鎮建設用地面積為13.03公頃。其中，工礦倉儲用地4.98 公頃，占已建成城鎮建設用地的38.22%；交通運輸用地4.05 公頃，占已建成城鎮建設用地的31.08%；住宅用地3.16 公頃，占已建成城鎮建設用地的24.25%；公共管理與公共服務用地0.84 公頃，占已建成城鎮建設用地的6.45%；無商服用地和其他城鎮建設用地。這一比例關系與吉林靖宇經濟開發區規劃布局總體上協調的，各種功能用地之間存在相互促進的關系。目前開發區在建設的和未供應擬建的全部是工礦倉儲用地，未來工礦倉儲用地比例會上升，用地結構符合經濟開發區的產業政策和發展方向。

4.1.3 開發區土地利用強度的整體效率較高

已建成城鎮建設用地內的總建筑面積為3.11 公頃，綜合容積率為0.24；工礦倉儲用地上的總建筑面積為2.70 公頃，工礦倉儲用地容積率為0.54；已建成城鎮建設用地內的建筑基底面積為2.97 公頃，綜合建筑密度為22.79%；工礦倉儲用地內的建筑基底、露天堆場和露天操作場面積為2.79 公頃，工礦倉儲用地建筑密度為56.02%。開發區工礦倉儲用地的容積率和建筑系數均符合國家規定的控制指標，說明靖宇經濟開發區在項目用地管理上，認真執行國家相關產業政策，促進項目用地的節約集約利用。

4.1.4 開發區土地利用監督管理成效顯著

吉林靖宇經濟開發區已供應國有土地16.70 公頃，其中以有償方式供應土地8.65 公頃，土地有償使用率為51.80%；以劃撥方式供應8.05 公頃，分別為原城鎮居民用地和交通運輸用地及公共管理與公共服務用地。以招拍掛方式供應土地6.07公頃，全部為工礦倉儲用地，占有償供應面積的71.17%。經調查，吉林靖宇經濟開發區認真貫徹執行國家土地管理的有關法律法規政策，供地方式符合國家政策，2007 年以來供應的工礦倉儲用地全部通過以招拍掛方式出讓土地。截止到評價時點，開發區范圍內不存在有償使用已到期和閑置土地。這充分表明，靖宇經濟開發區的土地利用監督管理成效顯著。

4.1.5 開發區未來用地面臨緊張

從開發區幾年來的開發建設和用地情況來看，開發區用地量逐年在增加，在國土資源部公告的靖宇經濟開發區界址范圍內已基本完成項目空間布局。

從開發區未來發展戰略來看：開發區按照“構建靖宇工業經濟發展重心，建設現代化新城區”的戰略定位，及打造“三大基地”和“兩大中心”的未來發展方向，開發區產業定位為：礦泉飲品產業、現代中藥科技產業、生態農特產品加工產業、現代服務業。根據開發區產業定位，結合開發區區位特點，開發區具體布局為：礦泉飲品產業園區、現代中藥科技園區、生態農特食品加工園區、商貿物流園區、科技文化商務園區。靖宇經濟開發區產業功能區域現已基本形成，杭州娃哈哈、農夫山泉、康師傅、吳太等著名品牌企業已落戶開發區（均在公告范圍之外）因此，從開發區的未來發展來分析，現國土資源部公告的用地范圍無法滿足開發區發無法滿足開發區未來發展的需要。

4.2 土地集約利用的幾點措施

4.2.1 更新用地理念，實現土地資源科學利用

轉變傳統的粗放式的土地利用觀念，提高對土地集約利用的意識。當前，土地資源越來越緊缺，為改善供求矛盾，在土地有限的情況下，必須提高土地利用效率，充分挖掘土地利用潛力，通過改善經營管理、增加經濟投入等方式提高土地經濟效益，建立集約高效的用地模式。

4.2.2 加強規劃控制，嚴格限定發展空間

開發區經過近幾年的建設發展，原先的規劃已不適應發展的需要，大部分開發區都在重新編制新的區域規劃。在修編規劃時必須統籌兼顧，本著高起點規劃，高水平設計，高質量建設，高效能管理的原則，經過系統科學嚴格規范的考察論證，報省、市兩級審批。規劃一經批準，就必須嚴格執行，不得隨意變動、更改，必須嚴格禁止隨意擴大開發范圍的行為。

4.2.3 以產出效益最大化為目標，堅持供地與項目投入掛鉤

集約高效利用土地，提高單位面積產出，因此，嚴把土地招商關至關重要，在土地招商引資過程中，要吸引占地少、技術含量高、附加值高的項目。對入區企業的單位土地投資密度、投入產出率和上繳稅收等，制定科學嚴格合理的入園標準。對已征用而尚未開發的土地，督促有關單位抓緊開發建設；對沒有能力開發或不準備開發的土地必須收回；對征用后用作抵押的，應以妥善處理，堅決杜絕“征而不用，多征少用，征作他用”等違法違規現象的發生。

4.2.4 充分運用市場機制，促進集約用地

嚴格執行我國土地利用等相關政策規定，充分運用地價杠桿等市場機制調控土地市場，提高土地利用效益，同時，建立健全土地預警機制，防范不良行為發生，引導和規范土地市場健康有序發展。

4.2.5 建立建設用地集約利用的激勵和約束機制

在目前土地有限的情況下，必須提高土地利用效率，要建立健全激勵和約束機制，嚴格執行有關制度，通過充分發揮稅收的杠桿作用等經濟手段，做到企業效益要同土地利用效率相掛鉤，形成鼓勵和支持企業提高土地利用效率的相關政策。在土地利用項目中對于建筑密度、容積率、單位面積產出、利潤額等方面要制定相應的集約用地標準，對用地單位在項目完成時間期限內土地利用效率好、單位面積產出高的企業進行鼓勵，必要時可以實施獎勵措施，從而極大地調動社會全體成員積極性；對那些沒有在期限內完成的項目的用地單位可以適當予以處罰，督促其改善經營管理，建立集約高效的用地模式。

4.2.6 強化低效土地處置，實現存量用地效益化

要強化低效土地的處置利用，通過利益吸引、服務促進、政策限制、氛圍逼迫、處罰問責等各種經濟、行政、法律措施提高用地單位積極性，引導用地單位盤活閑置地；建立健全用地單位退出機制，通過土地補償等途徑促進土地流轉，把閑置、半閑置和低效利用土地向優質項目轉移，實現存量用地效益化。

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