大連莊河市新一輪土地整治規(guī)劃編制的建議與對策

姜歡歡

（遼寧省大連市國土資源發(fā)展研究中心，遼寧 大連161001）

1 引言

隨著土地整治被正式寫入2009年中央1號文件，開展土地整治工作已經(jīng)上升為國家層面的戰(zhàn)略部署。科學合理的編制好土地整治規(guī)劃是實施好土地整治工程的前提條件和基礎。本文選取以種植業(yè)為主的農(nóng)業(yè)地區(qū)為研究對象，針對新一輪土地整治規(guī)劃編制中的重大問題及重點內(nèi)容進行了分析，并提出了相應的建議與對策，以期對土地整治工作提供參考。

2 重點建設高標準基本農(nóng)田

2.1 擴大基本農(nóng)田面積

第一，在堅決落實上級土地整治規(guī)劃確定的高標準基本農(nóng)田建設任務的基礎上，結(jié)合本縣域自身的資源特點和資金能力，合理確定高標準基本農(nóng)田建設目標，包括建設規(guī)模及質(zhì)量。第二，在土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)，通過實地調(diào)查、潛力分析，結(jié)合變更調(diào)查和農(nóng)用地分等定級等成果，將零星分散的基本農(nóng)田集中連片布局，科學劃定高標準基本農(nóng)田建設區(qū)域，并確定各高標準基本農(nóng)田區(qū)域內(nèi)的主要建設任務。第三，在高標準基本農(nóng)田區(qū)域內(nèi)應合理補充耕地，增加耕地有效面積。目前的基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)多有條田不平整、農(nóng)村道路冗余占地、田坎系數(shù)過高等現(xiàn)象。建設高標準基本農(nóng)田應優(yōu)化耕地溝、渠、路、林網(wǎng)配置，通過農(nóng)田整理、溝渠整理、農(nóng)村道路及養(yǎng)殖用地復耕，田坎系數(shù)降至20%以下，調(diào)整零星地類，完善田間路和生產(chǎn)路的布局，道路盡量采用硬化路面和路肩，減少道路占地和橋涵閘等交叉工程占地，增加有效耕地面積。

2.2 提高基本農(nóng)田的質(zhì)量

第一，提高基本農(nóng)田區(qū)域內(nèi)的設施水平。目前基本農(nóng)田保護區(qū)的農(nóng)田水利基礎設施比較薄弱，設施老化嚴重，水資源利用效率低，抵御自然災害的能力不強。因此應合理利用水資源，建設農(nóng)田水利基本設施，增強農(nóng)田防洪排澇能力，通過農(nóng)業(yè)生物科技措施改良土壤，提高高標準基本農(nóng)田區(qū)域內(nèi)的耕地質(zhì)量等級。第二，提高基本農(nóng)田區(qū)域內(nèi)的土壤肥力。高標準基本農(nóng)田區(qū)域內(nèi)應結(jié)合農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整，改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，改善管理條件及提高管理水平，合理安排種植制度，采用輪作、間作等耕作模式，改善耕作條件，增施有機肥、平衡施肥，增加土壤厚度，耕作層厚度應達到30cm以上，有效土層厚度應達到60cm以上，改善土壤pH值，發(fā)揮耕地最優(yōu)效益，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力。

2.3 治理基本農(nóng)田的生態(tài)環(huán)境

以“預防為主，防治結(jié)合，綜合治理”為原則，強化高標準農(nóng)田生態(tài)環(huán)境建設。在高標準基本農(nóng)田區(qū)域內(nèi)改善農(nóng)田水土保持、加強農(nóng)田林網(wǎng)空間配置，形成“田成方、樹成行、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”，逐步建成完善的農(nóng)田生態(tài)防護體系，建設農(nóng)田生態(tài)景觀；嚴格控制農(nóng)田面源污染，推廣應用生物肥、有機肥，營養(yǎng)平衡施肥技術；杜絕對環(huán)境有污染的化肥在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的施用，有效控制農(nóng)藥及農(nóng)用化肥污染，大力發(fā)展無公害農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)和有機農(nóng)業(yè)；采取措施防治工業(yè)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對土地的污染，加快污染土地的治理，尤其是重金屬污染治理，逐步減少工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的影響。

3 農(nóng)業(yè)用地綜合整治

3.1 提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎條件

農(nóng)用地整理是指采取平整土地、歸并地塊，建設灌溉、排水、道路、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持等措施，通過綜合整治農(nóng)用地及其間的零星建設用地和未利用地等，提高耕地質(zhì)量和增加有效耕地面積，提高農(nóng)田集中連片程度，促進農(nóng)田適度規(guī)模經(jīng)營，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的活動。莊河農(nóng)用地面積占土地總面積的70%以上，因此農(nóng)用地整理是莊河土地整治的主要內(nèi)容。農(nóng)用地中耕地和林地所占比重較大，園地所占比例最小，大面積連片的耕地分布在南部的沿海平原。充分利用莊河天然的水資源優(yōu)勢，興修農(nóng)田水利設施，提高耕地灌排能力，完善田間道路工程，提高農(nóng)業(yè)機械化水平，改造農(nóng)田林網(wǎng)；加強農(nóng)田配套基礎設施建設，通過深耕深松、秸稈還田等保護性耕作，培肥地力，提高中低質(zhì)量耕地等級，同時強化新增耕地質(zhì)量建設；重點整理基本農(nóng)田保護區(qū)以外的耕地集中分布區(qū)域，建設具有良好水利和水土保持設施的、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)耕地，引導建設用地逐步退出，形成集中連片的、耕地質(zhì)量優(yōu)良的基本農(nóng)田補給區(qū)域，保證基本農(nóng)田總量有增不減；推進低效果園和低效林的整治，加強設施農(nóng)業(yè)用地建設，促進農(nóng)用地的綜合整治。

3.2 發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)

加強農(nóng)產(chǎn)品基地建設，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構，優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局，做好國家大型商品糧基地，力爭建設優(yōu)質(zhì)稻示范縣，依靠科技，改良品種，種植優(yōu)質(zhì)水稻、果蔬。引導農(nóng)民采用先進農(nóng)業(yè)技術，按照高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全的要求，發(fā)展無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，向有機農(nóng)產(chǎn)品基地發(fā)展，提高科技含量，提升產(chǎn)品質(zhì)量，進行標準化、規(guī)范化、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，創(chuàng)建綠色品牌。利用自然資源優(yōu)勢、拓展農(nóng)業(yè)功能，構建農(nóng)村生態(tài)旅游，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構，推進產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，扎實推進地區(qū)水果蔬菜休閑觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展。大力打造地方特色品牌，將水果的發(fā)展與旅游建設和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展相結(jié)合，充分發(fā)揮特色種植業(yè)資源優(yōu)勢，培植龍頭企業(yè)，建設集旅游、休閑、農(nóng)業(yè)觀光、娛樂、飲食為一體的水果主題生態(tài)觀光園，不斷擴大基地種植面積，提高果品科技含量，加快水果產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

4 促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

4.1 建設社會主義新農(nóng)村

按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村的要求，逐步推行散亂的農(nóng)村居民點適度集中，合理引導農(nóng)村住宅建設，形成空間布局合理的農(nóng)村居民點體系。按照有利生產(chǎn)、方便生活的原則，積極進行村莊格局調(diào)整，鼓勵農(nóng)民騰退宅基地，合村并點，改造空心村，改變農(nóng)村居民點分散、無序發(fā)展模式，推動中心村建設，鼓勵和引導村莊遷移到中心村，并及時復墾騰退的農(nóng)村建設用地；通過土地整治，優(yōu)化村莊布局，改善村容村貌，完善農(nóng)村基礎設施，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提升農(nóng)村公共服務水平，實現(xiàn)農(nóng)村布局優(yōu)化、道路硬化、村莊綠化、環(huán)境美化，保護和傳承地方獨特的歷史文脈和民俗風情，保護自然人文景觀和特色村莊，建設特色魅力新農(nóng)村。

4.2 規(guī)范推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，將若干擬復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊），共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊等措施，實現(xiàn)耕地不減少、質(zhì)量有提高、建設用地不增加、布局更合理、節(jié)約集約用地等目標的土地整治活動。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是本輪土地整治規(guī)劃的獨有特色，是經(jīng)濟社會快速發(fā)展，項目建設對土地剛性需求愈來愈大情況下的解決土地供求矛盾的重要抓手。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，有利于守住18億畝耕地紅線，保證城市建設用地的指標，科學合理規(guī)劃用地結(jié)構，實現(xiàn)土地集約化經(jīng)營和公共服務均等化，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，逐步消除城鄉(xiāng)結(jié)構二元化。

按照“政府引導、公眾參與、先易后難，逐步實施”的原則，協(xié)調(diào)各部門規(guī)劃，規(guī)范推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，優(yōu)先選擇農(nóng)村建設用地整治工作基礎較好的地區(qū)實施增減掛鉤，切實維護農(nóng)民權益。根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的實際狀況，充分尊重農(nóng)民意愿，穩(wěn)步推進對散亂、廢棄和低效利用的農(nóng)村建設用地的整理復墾，合理確定的增減掛鉤試點拆舊區(qū)位置、范圍、規(guī)模和時序，工礦廢棄地、鹽田以及交通水利等基礎設施廢棄地也可以作為增減掛鉤拆舊區(qū)，增加建設用地的供給能力。加大對拆舊區(qū)土地復墾的資金投入，加快復墾項目實施進度，規(guī)范操作，確保新增耕地質(zhì)量并按期歸還周轉(zhuǎn)指標。使用增減掛鉤指標的地塊所產(chǎn)生的土地收入應優(yōu)先用于農(nóng)村土地整治項目，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟。

5 適度開發(fā)未利用地

莊河市擁有60多萬畝的未利用地，包括水域、灘涂沼澤和自然保留地，未利用地資源豐富，開發(fā)利用潛力巨大。應堅持因地制宜，以“宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜林則林”為原則，在保護生態(tài)環(huán)境的前提下，創(chuàng)新未利用地開發(fā)模式。對于低丘緩坡未利用地，可以采用臺地開發(fā)、緩坡式開發(fā)等土地開發(fā)模式，盡可能少破壞原始地形，以免發(fā)生泥石流、滑坡等地質(zhì)災害。在土壤條件好，有水源保障的未利用地區(qū)域，優(yōu)先推進宜耕后備土地開發(fā)，增加耕地有效面積；將臨近城鎮(zhèn)的，符合土地利用總體規(guī)劃的未利用地開發(fā)為建設用地，以解決建設用地緊張的矛盾；對于成片的草地、水源涵養(yǎng)地，可以發(fā)展林業(yè)資源，保護生態(tài)環(huán)境；對于生態(tài)環(huán)境相對脆弱地區(qū)的未利用地，應注重生態(tài)環(huán)境保護與修復。

6 保障措施

科學嚴格的保障措施是土地整治規(guī)劃能夠順利實施的關鍵。土地整治規(guī)劃實施應成立土地整治領導小組，建立目標責任制度，動態(tài)巡查制度。同時擴大土地整治資金投入和融資渠道，發(fā)揮資金整體效益，嚴格把控土地整治資金專款專用，保證土地整治資金健康、安全運行。建立土地整治規(guī)劃信息系統(tǒng)，做到“一張圖”管理，注重培訓與學習，全面提高土地開發(fā)整理專業(yè)隊伍的整體素質(zhì)。建立規(guī)劃公告和建設項目的公示制度，充分征求社會各界意見，隨時接受公眾查詢，讓廣大群眾參與規(guī)劃實施的監(jiān)督，確保土地整治規(guī)劃的實施。

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