依法治林保護生態的困境與途徑分析

孔令澤

（云南宣威市來賓鎮農業綜合服務中心，云南 宣威655402）

1 引言

依法治林是實現林業建設和林業保護的基本途徑。森林資源是陸地生態環境的主體，是維持生態平衡的基礎性因素，隨著現代生產、生活用材量和資源利用量的增加，毀林開荒、放火燒山等破壞性因素的影響，林業建設的緊迫性更為突出，因此，在現代林業建設中，必須強化依法治林的力度，在提升林木覆蓋率的同時，實現森林生態保護效能。

2 依法治林的困境

依法治林是進行林業建設的有效條件，尤其在現代林業遭到破壞并要求持續化發展的環境下，加強治理的強制性、規范性，則成為提升森林覆蓋率的基本途徑，但是，從森林資源現狀和支持依法治林的條件來看，依法治林工作要面對重重挑戰。

2.1 森林資源破壞度高

森林資源在調節氣候、涵養水源、保持水土、降低噪音等方面具有重要作用，同時，為人類生產生活提供木材資源支持，但是，在現代經濟利益最大化的刺激下，森林破壞現象越來越突出，進而引發一系列的環境問題、生態問題以及社會經濟問題。

其一，在工農業發展的基礎上，由于片面性的發展觀念影響，往往以環境代價為前提，這就造成亂砍濫伐、毀林燒山等，進而引發水土流失、森林銳減、生物滅絕、沙漠擴大、空氣污染、水質破壞等現象，而生態環境對人類生存具有對應性反作用，因此這就危害著經濟、社會的持續化發展。其二，森林資源受破壞的直接后果便是環境、生態危機，隨著森林覆蓋率降低、沙漠化的擴展，很多地區面臨著水土大量流失、綠洲變沙漠、干旱、水災等危機，據統計，全世界每天森林損失1100萬hm2，沙漠化土地為600萬hm2，全世界有1／3的土地受到侵蝕，淡水資源遠遠不足，100多個國家嚴重缺水，而在森林破壞作用下，全球溫室效應持續下降，進而引發海洋水位上升、水澇災害等。

2.2 法制保障不足

隨著環境破壞的加劇，針對環保的制度越來越多，同時，其涉及領域越來越廣泛，這在一定程度上為依法治林工作的展開提供了有效條件，但是，就其制度內部細化和制度落實來看，仍存在很多問題。

一方面，細節性的規定缺失。在依法治林制度如《環境保護法》、《森林法》及其實施條例《森林防火條例》、《森林采伐更新管理辦法》等中，將宏觀性的治理方式、注意事項，以及對違規或是違法行為進行定位，但是，就如何進行細節性和具體性治理，并沒有做出相應的規定和懲處措施，這就增強了治林工作的主觀性，進而引發不正當治理、過度懲罰等現象。其二，并沒有設置基層治理部門或是部門內部構成不合理。很多地方，尤其是基層治理中，往往缺失森林防護觀念，將治理工作緊緊停留在口頭，并沒有設置專門性的治理機構以及配備相應的管理人員，這就造成林業治理缺乏強制力；一些地方設置了管理機構，但是，內部人員結構不合理，專業性技能缺失，政治素質較低，等等，不能有效滿足林業治理要求。

2.3 依法治林實施力度不夠

不同部門具有不同的權力和義務，如森林公安機關享有森林法授權和林業刑事偵破權，林政部門是林業綜合執法部門，林業工作站、檢疫站等具有自身職能等，但是，在實際權力執行中，由于管理者法制意識不強、法律工作范圍界定不清等，引起跨部門、跨職責工作，甚至出現部門利益相爭的情況，進而影響了執法的透明性和科學性。

2.4 外界支持力量薄弱

要實現依法治林有效性，必須促使法制部門、執行部門以及管理對象形成合作關系，促使被管理者接受管理，但是，在現實執法中，往往出現收錢不辦事、隨意開罰單、民眾不配合等現象，究其原因，在于依法治林認識度不夠和治理方式不得力。

3 走出困境、提升生態保護效能的途徑

3.1 健全森林法律法規，進行制度細化

《森林法》是依法治林的權威性法律依據，其適應了我國國情的需要，工作中，要以其為根本指導，嚴格按照其規定進行執法。隨著市場經濟的發展，依法治林工作出現很多新問題，尤其是《森林法》沒有涉及到的空白領域，這就造成執法過程中，無法可依，因此，必須以市場為導向，將發現的問題，進行制度性補充，并將執法方式、違法行為、處罰強度和方式等進行規定，以實現權威性制度的保障作用。

3.2 完善林業管理機制，提供基礎保障

林業管理機制是保證依法治林的基礎因素。一方面，根據不同的治理范圍，要制定具體制度，以規定各個方位的不同職責和義務，如以林業產權制度，明晰林業經營者的合法權益和義務；對公益林、商品林進行制度規范，以宏觀指導林業工作方向；對重點林區進行權責規定，以有效解決國有森林資產所有權虛化問題等。另一方面，加強相關性機構設置，尤其是基層管理機構。嚴格按照行政處罰程序，建立相關性的執法機構，并對其部門職責進行定位，實現部門權力的獨立性，避免多個部門職責不清；同時，加強基層執法機構設置，并實現內部部門的優化組合，強化直接的聯系，以實現執法有效性和全面性；配備高素質、高能力和高技術的管理人才，以有效提升依法治林的質量。

3.3 強化林業行政執法，提升執法力度

依法治林歸根要落實到行政執法上，因此，必須從各個方面強化林業行政執法力度。其一，進行執法制度性建設，為行政執法提供制度保障。林業行政機關要建立首問負責制度、一次性告知制度、服務承諾制度、過錯追求制度等促使從業人員具備相應的制度支持與約束，進而實現規范化工作；制定統一性執法標準，并強化標準落實，以促使工作者依照標準執法，增強執法的科學性。其二，強化監督管理，提升行政執法的科學性和透明性。行政執法要取得實效，必須依靠強有力的監督保障，因此，必須建立監督制度，設置專門監督機構，加強各級行政主管部門、上級機關對執法部門的監督，并以調查問卷、訪談等方式，對下級部門進行實際管理，對執法過程中存在的問題，進行輔助解答，以有效提升執法科學性；在現實執法中，由于執法者思想素質落后，往往造成違法執政現象，這就要求強化從業者監督，在各級部門中，設置內部監督機構，并配置相應工作人員，以實現部門內部、部門之間的監督，進而提升行政執法工作的透明性。其三，改善執法方式，提升執法實效。執法方式有強制執法、行政處罰、行政獎勵等，而行政處罰往往是最常用的一種方式，其面向違規性行為，而要實現其效果，必須對其進行規范化規定，同時，將行政獎勵、行政監督等方式進行綜合，以改變單一型的行政處罰方式帶來的不利影響。

3.4 加強行政人員素質，提高業務水平

由于行政執法過程中，行政人員技能業務因素、法制因素和素質因素的影響，往往出現不規范執法、亂罰款、高罰款、輕懲罰等現象，這就影響了依法治林的實際效果，而行政執法，從根本上說，是行政執法者發揮作用的過程，因此，必須強化從業者的素質和業務水平。加強法制教育，提升執法者專業水平。一方面依據現行的法律法規，對行政人員進行法制教育，促使其熟悉部門法律法規、執法權限、程序、范圍等，同時，以案例分析方式，對從業者違法執政行為進行分析，以促使從業者嚴格依法執政。另一方面，以培訓、教育等方式，提升從業者的專業技能和業務水平，并設定從業考核，堅持持證上崗、從業規范等，以實現專業型人才培養。其二，加強人文培訓與教育，強化從業者職業素質。林業行政工作者不僅要具備過硬的專業技能和法制意識，而且必須能夠樹立堅實的職業道德、人文素養，以抵御市場經濟條件下金錢的刺激，進而實現依法執政和科學執政。

3.5 開展法制教育宣傳，引動內外力量

實現依法治林需要領導者、執政者和民眾的協作，因此，必須加強層級性法制宣傳，提升民眾的環保意識。強化行政部門內部宣傳，將法制教育與林業工作、員工道德、基層建設等相結合，以保證宣傳的有效性；樹立依靠群眾的思想，充分利用媒體、廣告、節日、活動等，展開普法教育，以提升民眾的環保意識和法律意識，促使民眾參與到植樹造林、愛林護林工作中。

4 結語

在森林資源被破壞的環境下，空氣污染日益加劇、荒漠化面積大幅擴展、自然災害頻繁發生，這不僅危害了生態環境，而且危及著社會、經濟、人類的持續化發展，而依法治林作為提升森林覆蓋率的基本措施，其自身存在的問題也制約了林業行政執法的落實，因此，必須建立健全相關性的法律、制度，并強化行政人員依法行政的意識和能力，以提升依法治林工作的科學性和有效性。

［1］黃長軍.預防和減少森林火災的發生的探討［J］.科技致富向導，2011（21）.

［2］袁德政.從大自然的嚴厲懲罰中及時醒悟過來［J］.農業經濟問題，2010（3）.

［3］于 杰.關于我國森林資源產權制度改革的研究［D］.哈爾濱：東北林業大學，2011.

［4］高 環.黑龍江省國有林區可持續發展的對策研究［D］.哈爾濱：東北農業大學，2012.

［5］于桂娥.中國森林資源綜合核算體系研究［D］.哈爾濱：東北林業大學，2011.

［6］李炳炎.南方國有林場森林生態系統經營理論與實踐［D］.長沙：中南林學院，2010.