蘇北農村寄宿制小學投入政策研究

張基益

（連云港師范高等專科學校 初等教育學院，江蘇 連云港222006）

1 問題的提出

改革開放以后，由于計劃生育政策的實施和農村剩余勞動力的轉移，致使農村學齡人口銳減。針對這種狀況，國務院在2001年提出了“因地制宜調整農村義務教育學校布局”，并提出了“在有需要又有條件的地方，可舉辦寄宿制學校”。為了解決因布局調整而帶來的 “上學遠”和剩余勞動力帶來的留守兒童問題，寄宿制學校開始在全國農村受到重視。江蘇省為了解決農村小學生生源減少和留守兒童減少等現象，開始建設寄宿制小學。本文以蘇北L縣的調查數據為基礎，分析農村寄宿制學校的成本結構及分擔現狀，并提出對農村寄宿制學校成本分擔的政策建議。

2 農村寄宿制小學成本結構及分擔現狀

2.1 農村寄宿制學成本結構變化狀況

作為寄宿制學校的建設由于省政府的財政和政策支持，基建上由于有資金和政策保證，幾乎沒有遇到什么困難。難的是在日常的運行過程中新增加的成本，由于沒有政策的支持，僅靠學校自身很難解決。

寄宿制學校宿舍、食堂、課余時間的管理使得寄宿制學校的辦學成本發生了很大的變化。辦學成本的增加主要體現在以下幾個方面：

2.1.1 住宿管理運行成本

宿舍是寄宿制學校與非寄宿制學校的最明顯區別，規范的宿舍管理需要大量的人力投入。寄宿制小學的孩子都是9-13歲的小孩子，自理能力較差，宿舍的管理必須配備專門的生活指導教師，以關心學生，指導學生生活，這一點對低齡寄宿學生尤為重要。調查顯示100%的農村寄宿制學校都配備了專門的生活指導老師，師生比大約在1：3左右，由于沒有正式編制，這些人員大都在社會上聘請，月基本工資在1300元以內，按每年工作10個月計算，聘請一個生活指導教師年成本為13000元左右。一般支出大約在6萬左右。外加上宿舍的水電維修開支一年總數在20萬元左右。

2.1.2 食堂運行成本

食堂是寄宿制學校得以正常運行的又一要素。小學正處于生長發育的關鍵時期，食堂不僅要解決學生吃的飽吃的安全，還要力爭讓學生吃的好，因此，食堂運行除了煤、水、電、人員開支以外還需要有一定的嚴格的管理措施。這些都需要有大量的資金作保障。起初，把食堂外包出去，但質量很難保證，價格也偏高。后來改為自己經營，考慮學生的承受能力，菜價不能定的太高，又要保證學生的營養健康狀況，幾所寄宿制學校平均一年支出盡增加8萬元，處于虧本經營。

2.1.3 學生日常管理成本

由于學生住校，在校時間增加4倍，因為學生寄宿，原本由家庭分擔的時間和職責全部轉移到學校來。如課余文化生活，重大安全事故的應急處理，食品安全管理，就寢保衛，學生生病應急處理等都需要學校安排老師去管理，由于屬于額外工作，勢必要有加班補貼，一年下來，這不是個小數目，每年也有近七、八萬員的開支。

2.2 農村寄宿制學校運行成本分擔現狀

舉辦寄宿制學校的新增成本是如何進行分擔呢？調查分析發現，目前分擔機制有以下三個特點：1）學校從辦公經費中分擔。在調查中發現，樣本寄宿制小學一學期生均管理成本約為1000元，而調查縣每年撥給學校的公用經費是小學600元，但生均公用經費的撥付并沒有區分寄宿制學校和非寄宿制學校。這一撥款標準對非寄宿制學校已經基本可以維持開銷，但寄宿制學校生均管理費要遠遠高于非寄宿制學校。許多學校出現虧空和寅吃卯糧的現象。2）學生家庭分擔。寄宿制學校每年只能向學生收取300元左右的住宿費，一年有十萬元的費用，學校還要補貼4萬元左右才能保證宿舍的正常用轉。3）教師隱形分擔。寄宿制學校每天從起床到就寢新增大量的學生管理時間，而且大多數時間都在教室度過，生活老師從空間和能力上都很難進行這方面的管理，這段業余時間的管理責任最終落到了教師身上。學校在公用經費運轉很緊張的情況下，無法全額補償教師的額外勞動，只能采取象征性補貼的形式給老師發點補貼，聊勝于無，教師實際成為這部分新增成本的隱形的分擔者。

3 農村寄宿制學校運行成本分擔的政策建議

3.1 辦公經費撥款寄宿制學校與非寄宿制學校要有所區別

由于國家免費義務教育政策，辦公經費就成為學校運轉的主要資金來源。而辦公經費劃撥標準的制定一直依據原來的標準，而原來標準的出臺的背景是義務教育階段幾乎沒有寄宿制。因而確定標準之初并沒有考慮寄宿制的特殊性。在現行標準下，非寄宿制學校基本上可以維持正常開支，而寄宿制學校生很難保障正常運轉。經測算，管理一名寄宿生所耗費的管理經費相當于1.6名非寄宿生，考慮到滿足寄宿條件的基本設施和人員配備并不是嚴格與寄宿學生數呈嚴格的比例關系。因此要根據寄宿人數的多少制定撥款標準，根據對幾所學校的調查，認為400以上按非寄宿制學生的1.6倍標準，200-300人按1.7倍標準，100-200按1.8倍標準。100以下按2倍標準并且不低于3萬元的標準劃撥辦公經費。對于財政轉移的縣，要考慮國家、省、市三級財政給予支持，來保證寄宿制的正常運行。

3.2 增加學校人員編制或用工計劃，采用多種用工形式

寄宿制學校的學生食宿成為管理的內容，那么其管理體制的設計就應相應做出改變，就要有專門的人員去承擔管理的職責。不要一味的什么事都讓教師去承擔。首先這些職責原本就不屬于教學范疇，不是專任教師職責所在。其次，教師即使去做，也不一定做的就好。特別對寄宿的小學生來說，食宿管理不能看作是是簡單的看看管管，而是學校教書育人的重要環節，學校的食宿場所也是教書育人的重要課堂，是學生接受生活教育的地方。這需要管理者既要有很強的職任感和愛心，還要了解小學生的心理特點，掌握一定的兒童教育方法和兒童健康保健知識。因此寄宿制學校的生活指導老師必須有較高的文化素養，接受過兒童教育方面專業訓練。才能從事好這項工作。目前，部分學校采取聘請社會人員充當生活指導老師從教育的角度來看是極不合適的，只是一種權宜之計。政府要安排正式編制，如果編制確有困難，可以采用人事代理或用工合同，實施同工同酬，工資由財政提供。使生活指導老師招得來，留得住，干得好。把食宿管理與教學有機地結合起來，既減輕專任教師的負擔，又使學生得到科學的生活教育，感受到家的溫暖，促進學生健康愉快地成長。

寄宿制學生除了食宿以外，還有大量的時間在學校學習、生活、娛樂。已遠遠超出生活老師的管理范疇，需要有老師進行管理與組織。另外，還有重大安全事故的應急處理，食品安全管理，就寢保衛，學生生病應急處理等都需要學校安排老師進行全程跟進。適當的增加教師編制，學校可以有富余能力去安排人員專門和兼職從事這些工作，使這些工作有序進行。除此以外，由于寄宿，造成工勤人員的增加，學校可以采用合同制的辦法招收工作人員，由財政出錢，做到同工同酬，減少人員的流動性，提高從業人員素質，做好寄宿制的后勤保障工作。

3.3 學生家庭適當分擔，財政給予適當補助

對于寄宿制的辦學成本，根據地方的經濟發展水平，家庭適當地分擔一些辦學成本。畢竟本應有家庭承擔的許多職責轉移到學校來，而這些職責不是義務教育免費的范疇，學生家庭理所當然要分擔，當然對于生活困難的家庭要適當的減免。寄宿制很大程度上是撤點并校的結果，撤點并校提高了辦學效益，但也增加了學生的負擔，財政理應給予寄宿學生適當的補助，減少由于撤點并校給他們帶來的負擔，這種補助實際上也是原有教育投入的適當轉移。

［1］田祖蔭.農村義務教育寄宿制學校建設及投入情況介紹[Z].教育部財政司，2008.

［2］胡映蘭.從“兩免一補”看農村義務教育均衡發展：以湖南益陽市為例[J].教育與經濟，2009（3）.