新加坡如何把權力關進制度的籠子

文/北顧

新加坡是一個非常廉潔的國家。根據2012年透明國際公布的廉潔指數，新加坡排在全球第5名。為人所不知的是，歷史上的新加坡曾是個腐敗肆虐的國度。20世紀50年代，新加坡公務員中的貪污問題十分普遍。在當時一起40萬新元鴉片款被騙案的調查中，調查人員發現，警匪勾結，警察隊伍中貪污問題非常嚴重。直至1960年，李光耀領導的人民行動黨上臺后，從制度預防和嚴肅懲治兩方面著手，堅決懲治腐敗。但即使如此，1986年還發生了鄭章遠案。時任國家發展部部長的鄭章遠被李光耀總理視為密友，但根據反貪機構的調查，鄭章遠曾幫助一位開發商重新獲得已被政府征用的土地，并幫助另一商人購買國家土地進行私人開發，從中兩次收受賄賂達100萬新元。案發后，鄭曾經向李光耀寫信求情，但被李光耀嚴詞拒絕，鄭最后羞愧難當而畏罪自殺。

為加強對權力運行的制約與監督，新加坡制定了一系列的制度。

嚴格的財產申報制度。新加坡《公務員守則和紀律條例》要求公務員必須在任職前申報個人財產，而在任職以后，如果財產有所變動，也應主動填寫變動財產申報清單，并寫明變動原因。申報財產的程序非常嚴格，首先要出具財產清單，到法院設置的公證處接受審查并有指定的宣誓官簽名；然后把公證處的正本交由工作人員所屬機關的人事部保存，副本則直接保存于法院公證處。申報財產的范圍很廣，既包括個人的動產、不動產，又包括銀行存款以及股票證券等。此外，個人申報財產后還必須由反貪調查局核實。如若發現公務員財產與其實際收入不相符，且又不能說明其緣由者，將以其不當獲利的嫌疑而受到審查追究。

嚴格的公務員選拔和考核制度。新加坡在公務員錄用上實行嚴格的考核任用機制，杜絕人為影響，防止腐敗現象。國家設有專門的公務員委員會，負責公務員的錄用、任命和獎懲。公務員委員會直屬于總統而獨立于內閣，這就為它嚴格、公平選拔公務員提供了條件。新加坡制定的《公務員指導手冊》共五卷，對政府各部門公務員不同的職務行為，從穿著、言行、獎懲、津貼、休假、保密到退休等方面都作出了明確、具體規定。如在官員舉債方面，規定政府官員借給別人錢時，不準附帶利息；在向別人借錢時不準以自己的職務為名，不得做交易。如果一個官員所負的債務已超過其3個月的工資總和，則被視為陷于債務麻煩的官員，必須向其所屬部門常任秘書報告。凡是陷于債務麻煩的官員或所填表格虛假者，都必須受到紀律處分，甚至被開除。在官員職務行為與私人事務的區分上，規定任何官員不準直接或間接地利用官方信息或官方地位為其謀取私人利益；不準直接或間接地利用職權，或允許他人利用自己的名義，為自己的企業和民間團體謀利；也不準參與各個團體的廣告和出版物的活動。在官員投資方面，為了避免政府官員參與非法投機活動，規定政府職員不準直接或間接地擁有在新加坡營業的任何公司的股份或證券，但可以購買股票市場上公開掛牌的股票，也可以購買土地和住宅。并嚴禁官員的子女利用父母的地位非法經商或營私。在官員兼職方面，規定官員在未經批準的情況下不得做兼職工作，如講學（不得超過6小時）等。在收受禮品方面，規定除個人私交外，任何官員不得接受下級人員贈送的任何禮品，包括現金、物品和票券，也不得接受下級人員的邀請出席娛樂活動等等。

完備的廉政法律制度。新加坡制定了完備的反貪法律、法規，做到有法可依。首先，在新加坡的憲法中，明確規定了對擔任總統、總理、內閣成員和議員的條件，并對他們的行為，如不得經商等，做出了明確的規定。其次，制定了專門的行政管理法律《公務懲戒性程序規則》。最后，制定了完善的反貪污刑事法律。如1960年6月修訂的《防止貪污法》對貪污受賄罪的構成、處罰以及起訴、審判等訴訟程序問題都作了較為詳盡的規定。《防止貪污法》自1960年頒布實施以來，先后進行了7次修改，以適應新形勢和新情況。該法除了規定各種利用權力或職務之便收受報酬的行為都是違法行為必須治罪外，還對什么是“報酬”作了詳細的界定，以便嚴格執行和防止司法官員隨意解釋。該法還對官員如何處理那些無法推辭掉的禮品作了詳細規定。根據《防止貪污法》，當公務員收到了無法推辭的禮品后，要趕快將它交給各單位負責處理禮品的負責人，如果受禮人想要保存禮品，則由專人估價后，照價收買。這既可防止公務員因為不懂得怎樣處理各種無法推辭的禮品而失足，也使那些想借故無法推辭而有意接受各種報酬或好處的公務員無空可鉆。《防止貪污法》加強對舉報人的保護，積極鼓勵和支持公眾參與反腐敗。《防止貪污法》第34條規定，對于觸犯本法的犯罪，證人不得披露任何舉報人的姓名或者住址，不得說明任何可能導致舉報人暴露的情況；若有關證據或材料含有關于舉報人姓名、特征或者可能導致其暴露的記載，法庭應將這類材料隱瞞，必要時予以涂去。此外，《公務員懲戒規則》是關于公務員行政處分的一部法律。該法詳細規定了公務員委員會對尚不夠刑事處分的公務員瀆職和玩忽職守行為的調查和處理程序，彌補了《防止貪污法》的不足，使二者互為補充。

完備和嚴格的執法程序。為了規范懲治腐敗的程序，新加坡在1988年頒布了《沒收貪污所得利益法》，這是一部專門懲治腐敗犯罪的程序法，用以補充和完善刑事訴訟法的有關規定。該法詳細規定了法院在審理貪污犯罪案件過程中，發布沒收貪污所得財產的命令的條件及其程序，以及沒收貪污所得財產的范圍、法院沒收貪污所得財產的命令的執行程序等，具有很強的可操作性。《防止貪污法》還規定了不同于追究一般犯罪的新型證據制度，主要包括賄賂推定的證據、財產來源不明的證據、習慣證據、共犯證據與證人免責、賄賂人的證據效力等。

建立專門的反貪機構。貪污調查局是新加坡反貪污腐敗的專門機構，也是《防止貪污法》的執行機關。《防止貪污法》對貪污調查局作了全面規定，并賦予其廣泛的權力，特別是強化了其偵查權限和偵查措施，增大了執法的權威性。根據該法第15條至第21條的規定，貪污調查局享有特別偵查、無證搜查與強行搜查、對財產的查封扣押、檢查復制銀行賬目、要求有關人員提供犯罪證據、要求嫌疑人說明財產來源、無證逮捕以及限制轉移財產等特別權力。這些權力有的是法律直接賦予，有的則是通過檢察官予以授權。貪污調查局的局長由總統任命，對總統負責，不受其他任何人的指揮和管轄。貪污調查局還經常檢查政府機關執行公務的程序，以便堵塞漏洞；對容易發生腐敗現象的部門人員可以進行定期輪換，也可以對這些部門進行突擊檢查，并且每隔3到5年全面檢查防止貪污賄賂措施是否真正實施，從而有效地防止腐敗案件的發生。

不僅有法可依，而且執法嚴正。新加坡對貪污罪的懲罰，并不是簡單地體現在重刑化上，而是表現在對任何貪污行為都毫不姑息，貪污者必須為此付出極其慘重的代價。一旦公務員貪污罪名成立，會被立即清除出公務員隊伍，而且其巨額公積金也會被全部沒收，從而在政治上身敗名裂，在經濟上傾家蕩產。新加坡的反貪執法做到“老虎”“蒼蠅”一起打。在新加坡，執法部門對政府機構及公共服務部門進行監督和調查時，對一切涉嫌官員，不論其名聲多大、地位多高，一概嚴懲不貸，決不姑息。地位越高，處罰越重，不允許任何人享有法外特權。