治理公款吃喝需構建剛性制度

本刊記者

■特邀嘉賓 王建民 北京師范大學管理學院教授、博導

“公款吃喝”由來已久，嚴重損害黨和人民政府在群眾心目中的形象。2012年年底，中央出臺了“八項規定”后，高檔餐廳的公款吃喝確實少了許多，其高壓態勢，在地方持續發酵。但有專家指出，一陣風式的整治不可能一勞永逸，從根本上整治必須要把“公款吃喝的權力”關進“陽光監督”的籠子里。

構建剛性制度才是治本之策

□近段時間，在中央“八項規定”的高壓之下，反對大吃大喝、杜絕公款浪費取得了良好效果。但是，“是不是一陣風”的觀望情緒在基層仍有一定市場，“拍一下會不會彈得更高”的“拍皮球擔憂”也一定程度存在。這次會不會重蹈“上百個紅頭文件，管不住公職人員一張嘴”的覆轍。

■對“公款”的配置與使用管理和監督不到位、對黨員干部的管理和監督不到位、對社會環境的建設與管理不到位，根本上是制度建設不到位。領導講話和批示雖能夠即時發生效力，迅速掀起治理風潮。但是，事實證明，在一段時間后，領導講話和批示常常會被有意或無意地拋到腦后，而制度化或法制化所產生的作用力更為強大和持久。

□據一些媒體報道，在一些地方，少數基層干部不在明處大吃，卻躲到暗處享受，吃喝之風向豪華會所、民宅、機關食堂、酒堡等非酒店隱蔽場所轉移。吃喝轉移之風的背后反映了什么問題？您認為，解決“公款吃喝”問題的關鍵是什么？

■這說明，剛性制度治理公款吃喝問題才是治本之策。解決公款吃喝問題，關鍵是要對問題有智慧的認識。理論與實踐證明，制度創新、構建鋼鐵般堅硬的制度網絡，是做好人員、事務和活動管理的根本出路所在。制度是規制行為正式和非正式的規則。法律、法規、政策等明文規定是正式或比較正式的有“硬度”的規則，而習俗、民風、口頭要求、講話精神等屬于非正式的“軟性”規則?！败洝?、“硬”兼施，必有所成。

□制度重點應該在哪些方面發揮功效？

■要通過建立嚴格的制度實現三個目的：管住錢、管住人和管好環境。剛性的制度要發揮三方面的行為約束和規范作用。

一是“吃不到”。讓想大吃大喝的公職人員無法從公共財政中獲得支持，無法報銷餐費，想吃就自掏腰包。

二是“不敢吃”。讓大吃大喝、鋪張浪費，涉嫌違紀、違法公款吃喝的人不敢吃。不只是不敢用公款吃喝，接受權力覬覦者或利用者的宴請也不可以。俗話說：“吃人嘴短，拿人手軟”。沒有了起碼的道義擔當，就無公信力和社會責任感可言。

三是“不想吃”。即使有機會和條件，也會出于自身健康、高質量生活追求和社會資源節約的考慮，而放棄不當的、過度的吃喝。

國外“多管齊下”治理公款吃喝

□在治理公款吃喝上，國外有哪些可以借鑒的經驗？

■瑞典用“火眼金睛”保證公費支出高效透明。政府各部門的公務資金額度由中央政府決定，政府部門的所有決策和執行都受到議會的嚴格監督。議會下屬的部門和機構在監督政府時各有分工，一雙雙“火眼金睛”使得政府各部門都力求做到最佳，尤其是在公費支出上更加嚴格律己。這樣，瑞典政府官員公款大吃大喝的事根本不可能發生。

在美國，國會和地方議會制定了很多相關法律控制和監管公款吃喝，如著名的“牙簽法案”。法案規定企業或者說客不得擺宴席請官員吃飯，舉辦“酒會”可以，酒會上所有的食品都只能用“牙簽”或者用手拿著吃，不得有正式的飯菜。在美國餐館消費需要納稅20%，而納稅和小費不能報銷。舉個例子，即便是美國總統請客吃飯花費10萬美元，總統也得自掏腰包付2萬美元的稅和1萬多美元的小費。

□客觀而言，目前，地方公款接待費用往往是一筆“大賬”，公布的只是一個總數字，缺乏具體細化，很難進行實質性監督。國外在這方面有沒有好的做法。

■公款接待費用如果是一筆籠統賬，那只能是發揮內部的監督，外部監督的作用不大。日本為解決公款吃喝問題于1996年專門頒布了一項法令規定，每次宴請要經過三層審查才能通過預算。到年底，請誰吃喝要向議會報告，還要向納稅人公開：請的誰、吃的什么、喝的什么、誰作陪、達到什么效果等等，一一記錄、逐項審核；審核不過，就得宴請者自己掏腰包。另外，從1994年起，日本各地陸續建立了民間行政觀察員制度，對政府行為進行監督，檢查納稅人的錢到底是怎么用的，他們時常向政府提意見，要求公開財務。

將“吃喝權力”關進“陽光監督”的籠子里

□對照國外的經驗，在治理公款吃喝這一“舌尖上腐敗”時，可以采取哪些辦法？

■通過法制化堵住公共財政的漏洞?！叭M”公開透明是必要手段，但還遠遠不夠。變通支出的辦法有很多，比如行政部門直接支配的調研費、課題研究費等完全可以轉化為吃喝、游玩的費用；還有各種“專項經費”的立項、分配和使用環節也大有文章可做。因而，應當制定或完善公共財政管理的法律、法規，明確“三公消費”標準和公務員個人公務消費額度，嚴格報銷制度，逐步實現電子化支出和結算，杜絕發票造假行為。用法制化堵住漏洞，切斷公款吃喝的支付渠道。

□有全國政協委員在其提案中建議，把公款吃喝玩樂定為貪污罪，把公款吃喝納入刑法范圍，像治理貪污受賄一樣治理吃喝腐敗。對此，您怎么看待？

■要重點管好黨內中高級領導干部。建議制定《中國共產黨紀律處分條例實施細則》，細化內容，加重處罰，對公款吃喝違規違紀的黨員干部實行“一票否決”制。一旦被紀檢監察人員查獲，或遭到檢舉后查實，無論職務多高、背景多硬都一律依規、依法處理，并以“污點”記錄在案，5—10年內不得提拔重用。尤其要管好“一把手”。俗話說，“兵熊熊一個，將熊熊一窩”，“一把手”不守規則，危害極大，只要把全國處級以上黨的領導干部管好，不再用公款大吃大喝，也不再接受權力交易者的宴請，一定能杜絕舌尖上的腐敗。這可能有點難度，其實，最難的問題是誰來監督、需要多少人來監督和誰來監督監督者？

□一些人認為，公款不能吃喝，那么自己掏錢總可以吧。對于這種消費觀念，您是怎么看待的？

■要倡導厲行節約的優良傳統，嚴禁鋪張浪費。要讓民眾明白，即使花自己的錢，消耗和浪費的也是社會的資源?？梢酝ㄟ^經濟的和非經濟手段治理過度吃喝行為在內的資源浪費行為。對此，可借鑒美國經驗，加收20%餐飲消費稅。消費稅與餐費分項收取，讓消費者清楚地知道消費餐飲付出的“額外”費用。

□前不久，泰州濱江工業園區在其招待中心豪華宴請,被群眾發現后圍堵。該園區管委會主任下跪求情，但依然無法逃脫被免職的命運。可見，在自媒體時代，公眾監督的力量被放大。

■確實，當前加強和優化公眾自媒體監督機制尤為重要。國家和地方領導人及紀檢監察部門要高度重視民眾通過微博、博客、微信、錄音、錄像等技術手段，對公職人員進行的自媒體監督，收集公眾利用自媒體方式的舉報信息，繼續肯定和鼓勵網民的實名舉報行為。

總之，通過法制化形成有硬約束力的正式規則系統，輔之以工作作風和精神文明建設中形成的對黨員干部行為軟約束的非正式規則體系，“軟”、“硬”結合，可以演化出鋼鐵般強化制度的系統網絡，逐步實現根治公款大吃大喝問題，而在這一過程中，監督者有效發揮作用則是關鍵所在。