推進國有企業分類管理可借鑒國際經驗

■ 張政軍

“十二五”規劃綱要提出，探索實行公益性和競爭性國有企業分類管理。國有企業有共同的地方，但由于身處不同行業，存在很多差異，這就有必要從宏觀方面予以分類，按國企的不同定位使改革措施更加具有針對性。

改革開放30多年來，國有企業改革已取得很大進展，但仍有不少問題有待進一步深化，如國有經濟布局調整不到位、國有資產管理體制尚存不足等。這些問題的存在，除了與缺乏頂層設計和認識不清有關外，很重要的一個原因就是對國有企業的分類不清。有無必要對國有企業實施分類管理？分類后如何管理？都有待回答。為此，我們對一些國家的國有企業分類管理實踐作了比較與分析。

各國對國有企業的分類標準

被普遍認為國有資產管理較好的國家或地區，一般都對國有企業實施分類管理，以反映政府對不同類別國有企業的功能目標、國有股權比重、考核與薪酬管理等方面的不同要求。各國對國有企業實施分類管理，主要原因有：一是通過有效管理來實現國有資本目標。對承擔公共服務職能的企業，要求其首先履行公共服務功能，并明確企業和政府的雙邊責任；對有戰略目標的企業，要求其在按照市場規則經營商業業務的同時，尋求戰略目標的實現。二是通過市場化規則、明晰政府和企業雙邊責任、提高透明度等措施來化解對國有企業存在合理性的爭議。通過立法、明確企業實現目標及優先順序、簽訂經營業績合同等方式，對特定領域企業的商業性業務和特殊性業務進行獨立核算，明確政府和企業的雙邊責任，政府對企業承擔公共目標所產生成本的補貼也公開透明，商業性的企業則完全按照市場化的規則實現資本回報的目標。

各國對國有企業的分類標準：一是按企業市場地位或競爭程度分類，以法國和新加坡為代表。法國政府根據企業的法律地位、競爭性以及產品價格管制與否，將國有企業分為壟斷性和競爭性兩類，法國電力、法國鐵路、法國航空、法國郵政和法國電信等都屬于壟斷性國有企業，加工業、建筑業和服務業中的國有企業被劃分為競爭性國有企業。新加坡將國有企業分為壟斷性法定機構和競爭性政府聯系公司，經濟發展局、電信局、港口、公用事業局等都屬于壟斷性法定機構，而淡馬錫、新科技等四大控股公司及其投資控股的子公司等屬于競爭性政府聯系公司。

二是按利益屬性和賦予目標分類，以芬蘭、瑞典、新西蘭和挪威為代表。芬蘭將國有企業劃分為承擔特定任務的國有企業、有戰略利益的商業性國有企業和以投資者利益為主的純粹商業性國有企業三類，芬蘭電網、芬蘭產業投資公司屬于第一類，芬蘭鐵路、芬蘭航空屬于第二類，養老金信息服務公司則屬于第三類。挪威將國有企業分為執行特殊產業政策國企、兼有商業化和其他特定目標的國企、商業化但總部須在挪威的國企和完全商業化國企四大類，機場公司、能源管理公司、國家電網、林業集團等被劃分為第一類企業，挪威郵政、國家鐵路、國家電力、鐵路服務公司被劃分為第二類企業，國家石油、海德魯、挪威電信被劃分為第三類企業，北歐航空、國立搖滾樂博物館等屬于第四類企業。

三是按法律地位及持股比重分類，以英、美、韓為代表。英國將國有企業劃分為政府直接管理的國有企業、具有獨立法人地位的國有企業、公私合營的國有股份公司三類，企業的地位和政府持股比例均有不同，地理信息公司屬于第一類，皇家郵政屬于第二類，濃縮和核電技術服務公司屬于第三類。

各國對不同類別國有企業的管理

不同類別國有企業的功能和目標不同。除英、美、韓等按照法律地位及持股比重對國有企業分類的國家外，其他各國的國有企業分類體現了對企業功能和目標的不同要求。對完全商業化、市場化或純粹競爭性的國有企業，一般要求企業以財務回報為主要目標，要求企業市場化經營，追求利潤。如法國政府一般要求競爭性企業自主參與國內外競爭；瑞典政府要求競爭領域的市場化經營企業的主要目標是價值最大化。對于壟斷性、承擔特定任務或公共服務責任的國有企業，一般要求以社會、產業或文化目標為主，追求社會利益。如芬蘭政府要求承擔特定任務的國有企業以實現社會目標為主，同時要求企業在財務上能夠獨立。對于有戰略意義的商業化企業或兼有商業化和特定目標的國有企業，政府一般要求其兼顧商業目標和特定社會目標，并按照商業化、市場化原則開展經營。如瑞典對于公益性的社會公共服務企業，賦予追求股權價值和社會利益雙重目標；挪威對于商業化目標且總部須在挪威以及兼有商業化和其他特定目標的企業，在商業化目標之外增加了總部和研發功能留在挪威、公共服務承諾等特定目標。

對不同類別國有企業的所有權監管方式不同。對壟斷或特定任務企業，各國政府傾向于嚴格管理。如芬蘭承擔特定任務的國有企業，由主管部門根據企業完成社會目標的質量和成本來進行業績評估；法國對壟斷性企業通過簽訂業績合同方式來明確企業承擔公共職能和社會目標，并明確企業和政府的雙邊責任。對于商業化或市場化企業，各國政府傾向于賦予很強的自主經營權、少干預。芬蘭對于商業性國企和有一定戰略意義的國企，國家僅是普通股東，要求企業按市場化運作；瑞典競爭領域的企業按照市場原則經營。

不同類別國有企業的法律形式不同或適用法律不同。對壟斷性或特定任務企業，各國政府一般通過特定法律或歸屬政府部門來監管。如法國壟斷性國有企業屬于公法人，國會對每家壟斷性企業都有立法，規定其目標、業務邊界和國有股最低比重；新加坡議會對每個壟斷性的法定機構專門立法；瑞典非獨立的社會公共服務企業，一般屬于政府的管理部門。對商業化或競爭性企業，各國均按照普通法來規定。法國按照私法對競爭性企業的行為進行規范；新加坡競爭性的政府關聯公司按公司法設立；新西蘭商業化運營的皇冠公司適用公司法和國有企業法；瑞典市場化經營企業和社會公共服務企業都按照公司法運作。

國際經驗的啟示與借鑒

借鑒國際經驗，可將我國國有企業劃分為三類：完全商業化或市場化的國有企業；商業化運營但有一定戰略利益的國有企業；以產業、社會、文化、公共政策等目標為主的有特殊職能的國有企業。從而，對于壟斷性或承擔特定任務、公共服務責任的國有企業，宜以社會利益或產業發展等目標為主，并可要求其實現財務獨立；對于有戰略意義的商業化企業，可要求兼顧商業目標和特定社會目標，同時按照商業化、市場化原則開展經營；對于完全商業化、市場化或純粹競爭性的企業，宜要求以財務回報為主要目標，市場化經營，追求利潤。

不同類別國有企業的合理產權結構不同。對壟斷性或承擔特定任務國有企業，政府應獨資或絕對控股；對于有戰略利益的商業化企業，政府可控股，同時有必要引入多元的投資主體；對于完全商業化或競爭性國有企業，政府一般沒必要保持控股，宜逐步降低持股比重，長期看作為普通的參股股東為宜。

對不同類別國有企業的所有權監管和公司治理要求應有差別。對壟斷性或承擔特定任務的企業，政府可嚴格管理，企業的治理模式和經營者的選拔任免、考核、薪酬應與商業化或市場化企業不同。對于完全商業化或市場化的企業，以及對于有一定戰略意義的企業，政府應賦予企業很大的自主經營權，業務上少干預或不干預，企業按照市場化原則開展經營活動，企業的治理模式應參照上市公司的要求。

對不同類別企業可以有立法等方面的不同安排。對于完全商業化企業和有一定戰略利益的企業，按照《公司法》和《國有資產法》來規范，并在央企董事會試點有關管理辦法基礎上，出臺不低于上市公司治理準則要求的“國企治理原則”。對于壟斷性或有特定任務的企業，可采取單獨或類別立法，出臺特殊法來規定這類企業的目標、業務邊界、國有股比重區間以及特定的公司治理安排。