城鎮城管執法中的矛盾和對策

■王 洪

引言：隨著社會建設步伐的加快，城管執法成為了社會極具爭議的問題。城管執法的困境其實是由于綜合執法權缺乏法律依據。城管的組織缺乏法律定位。顯然，我們需要的是和諧的綜合執法。

一、城管執法中的矛盾

（一）城管綜合執法中暴力沖突頻發

當前我國城管綜合執法過程中，暴力沖突現象表現的比較嚴重，其中既有行政執法對象的暴力抗法原因，也有執法人員野蠻霸道的暴力執法原因，兩種原因引起的沖突都發生了流血事件和導致當事人非正常傷亡的案例。2006這一年之內，廣州城管支隊共遭遇暴力抗法事件近500起，200多個執法隊員受傷。

（二）城市弱勢群體淪為主要執法對象

我國政府部門執法執政都要“以人為本”，然而令人驚訝的是，城市社會底層的弱勢群體階層卻成為了當前城管綜合執法的主要執法對象。“公安管壞人，工商管富人，城管管窮人”的流傳整整反映了這么一個事實。

二、城管執法中的矛盾

總結城管面臨的困境，主要有以下幾個方面：

（一）綜合執法缺乏足夠法律依據

根據有關規定，執法的權限大致可以分為工商行政管理、市容環境衛生管理、公共安全交通管理、城市園林綠化管理和城市規劃管理。各個工作部門，基本上集中了一個地方政府所有的主要執法權，城管往往與綜合執法聯系在一起，但我國法律卻一直沒有所謂的正式界定綜合執法權。沒有約束的龐大權力，就相當于一個沒有剎車設備的重型卡車在市區中高速橫行。

（二）城管缺乏足夠的法律定位

目前我國憲法和行政組織法還沒有對城管部門定位。因此，各地方城管的組織形式非常混亂，從決定主體上看，省級、市級、縣級政府都可以自行設立城管部門；在級別上看，鄉、縣、區都有自己的城管建制；從身份上看，有的城管部門有行政主體資格，但有的則屬于地方政府工作機構。滋生暴力性的執法方式的很重要原因就是各種組織上的混亂導致監管和救濟方面的困難。

（三）街頭商販和城管矛盾是矛盾的主體

1、城管執法難以取得商販的信服

商販要生存和發展，在街邊擺買是他們生活收入的重要乃至唯一來源，但確實危害了社會的公共利益，又影響了周邊的環境，因為他們沿街擺攤的確造成市容的臟亂差。城管的執法是以維護社會公共利益的目的，但在實際過程中并沒有真正單純起到維護公共利益的作用，比如，政府在立法時可能頒布出權力本位較濃的法律法規，執法人員執法時可能出現腐敗等違法現象等。

2、城管忽視商販的合理訴求

可能受過去封建社會思想影響，一方面，城管人員在執法時經常帶有權力至上的色彩，視商販為治理的對象，沒有從商販的生存和生活的角度出發，具有暴力執法的傾向，以自己的意志執法，造成商販的不滿和情緒對立；另一方面，商販缺乏自我管理的主體意識和權利安排，只能和城管采取對抗的方式解決問題。雙方之間宛若敵我之間的矛盾，是冤家對頭，充滿仇恨。

三、解決城管執法矛盾的對策

（一）更新城管執法理念

進入二十一世紀的全新年代，行政機關的理念也必須從以往的對人管理型轉變為現代的為人民服務型，在行政執法過程中要確保以保障人權為宗旨。所以，在當前服務型政府的理念下，城管首先要處理好維持秩序與民生之間的平衡與矛盾。在面前弱勢群體時，要注意把秩序等等放在第二位，而他們的生存權必須是最重要的。即使在維護公共秩序所必須的情況下，不能單單的依靠暴力和罰款的方式執法，應遵循最小侵害原則。

（二）理順城管執法體制

自身的先天不足、與相關部門的相互扯皮和權力配置不科學導致的低效，城管問題主要是體制不順導致的。在2007年，淮安市開始推行“大城管委”，城管委員會涉及到市政、園林、市容、環衛等部門。首先成立了由市長任主任、分管城建的副市長任副主任的城市管理委員會，下設辦公室，由城管局局長任辦公室主任。委員會下面相關的區和職能部門的領導任其中的成員。現在由城管委員會來統籌和協調其他部門對攤販作最合理的處置，處理起來可達到城管與商販的雙贏；此外推行“大城管”，可以使城管委員會有了管理權，可以針對新的問題制定相應的法規制度，如優先為失業人員、困難家庭和進城農民免費提供由政府和企業免費提供的便民措施和劃定的崗位，城管和商販之間的矛盾得到大大緩和。淮安市取得了很大的成功，得到廣泛的認同。“大城管”模式力圖使城管部門同時具有管理權和執法權，真正地把關注點和重點從行政處罰上轉移到管理和服務上，不失為一個較有成效的模式。

（三）轉變城管執法方式

目前，在中國的城管執法中，主要手段就是暫扣違法商販的財產。但隨著行政執法理念由管制型、命令型轉變為服務型、指導型行政執法的方式，也應由單向、強制向多樣、互動、民主的柔性執法方式轉變。目前南京市已經不再一律封殺或者禁止對街邊攤點，而是在合適的位置設立了“臨時攤點集合地”近千多個，只是對商販免費或象征性地收取一點管理費用，允許城市化區域一部分小攤小販的存在，這對于商販和大眾都是共贏的，也方便了城管的管理和協調。

（四）建立解決商販就業的渠道

不少商販由于自身學歷較低和缺乏其他的生存技能，很難尋找到其他的就業渠道，為了生存問題，人們往往會鋌而走險，違法事情自然出現。許多商販屬于弱勢群體，是政府和大眾都需要關懷和照顧的對象。政府可以通過增加一些工作技能培訓和提供就業崗位的方法來提高一些商販的技術水平和生存技能，這才是從根本上解決問題的出路。

（五）建立市容管理的民主化制度

從根本上說，作為一種自由、平等和權利的經濟，市場經濟應該是把人民大眾利益和權利訴求日益增長、民主法治作為政治、經濟和社會生活的根本發展目標，建立多元互動的民主化制度是真正化解商販和城管的危機，實現良好、和諧的社會秩序的合適方法。