完善基層稅務干部激勵機制的思考——以廣東YC市國稅局為例

劉艷琴 周發明

（1、湖南人文科技學院 湖南 婁底 4170002、陽春市國家稅務局 廣東 陽春 529600）

（注：周發明系本文通訊作者。）

一、文獻回顧

1、關于激勵的本質

美國學者格里芬曾經指出，個體的績效通常由三項因素決定：激勵（愿意完成工作）、能力（有能力完成工作）和工作環境（有資源用于完成工作）。如果員工缺乏能力，管理者可以進行培訓或替換員工；如果資源不足，管理者也可以通過調配予以解決；但是，如果問題出在激勵上，那么管理者面臨的困難就會大得多。這就說明管理中激勵是最重要的職能之一，正如芮明杰所指出的，對人進行管理的根本在于以激勵為核心。正是由于激勵在管理過程具有十分重要的地位，因此對激勵的理論研究也非常活躍。

對激勵進行理論研究的一個首要問題就是激勵的本質是什么？學者們對此有不同認識和表述。多數管理學者都認為，激勵（Motivation）就是激發和鼓勵人朝著所期望的目標采取行動的過程。對于激勵，管理者關心的是如何控制或引導員工的行為，以使其產生組織所希望的行為，通俗地說也就是“怎樣使人愿意做某事”。格里芬把激勵定義為，是引導人們做出特定行為而不是另一些行為的力量的組合。斯蒂芬·P·羅賓斯則認為，激勵是通過高水平的努力實現組織目標的意愿，而這種努力以能夠滿足個體的某些需要為條件。國內管理學專家芮明杰指出，激勵的基本出發點是對管理中人性的理解和把握。激勵的對象是組織中活生生的“人”，只有對人有深入的了解才可能使激勵更富有成效。因此，管理的核心問題就是人的積極性的調動以及員工潛力和能力的最大程度發揮。基于人性的復雜性，激勵從本質上看也就是管理者了解和認識人性、理解和把握人性以及不斷地影響和塑造人性的過程。成功激勵的最本質特征就在于，它可以通過創造一種良好的組織氛圍，在這種組織氛圍中組織成員復雜多變的人性得到不斷的完善、發展和升華，使組織成員的行為受到一種強大的精神力量的支配，使個體的潛力和能力得到最大限度的發揮，使個體能夠發自內心地、自覺地為組織目標的實現而努力，并且在追求組織目標的過程中實現自己的需要。

有人認為，激勵作為一個過程，它源于需要，始于動機，引起行為和指向目標。芮明杰把激勵看作是這樣一個過程，即從滿足人的多層次、多元化“需要”出發，針對不同個體設定績效標準和獎酬值，以最大限度地激發組織成員的工作“動機”和熱情，調動個人的精神動力，使他們按照組織所要求的“行為”方式去積極、能動、創造性地運用其人力資源，從而最大化地實現組織的預期目標。在這一過程中，個體借助于組織活動和組織目標的實現，使個人的需要得到滿足。這種滿足本身也使下一階段的激勵得到強化，成為今后工作的精神動力。

2、激勵理論研究綜述

（1）國外關于激勵理論的研究。國外對激勵理論的研究較早，20世紀40年代以后，激勵理論在西方日益興起，產生了包括內容型激勵理論、過程型激勵理論、激勵強化理論和綜合型激勵理論等眾多激勵理論。其中形成于20世紀50年代以后的內容型激勵理論，將人的需要看成激勵的基礎，是激發動機的根本因素，是動機體系的核心，所以激勵首先要研究人的需要。主要代表有馬斯洛1943年提出的“需要層次理論”、奧爾德弗的“ERC理論”、赫茲伯格的“雙因素理論”、麥克利蘭的“成就需要理論”等。過程型激勵理論的主要研究成果有：美國心理學家弗魯姆（VH.Vroom）提出的期望理論、亞當斯（J.s.Adams）于1960年代提出了公平理論、美國學者洛克（E.A.Locke）的目標設置理論。激勵的強化理論主要是由美國心理學家斯金納提出的，這是以學習原則為基礎，理解和修正人的行為的一種學說。綜合型激勵理論概括和綜合了上述各種激勵理論的主要內容，更全面地反映了人的需要、動機、目標效價、組織行為等，其中最具代表性的理論有：波特和勞勒的綜合激勵模式、卡茨和湯普森的態度、激勵和績效綜合模型、迪爾的綜合激勵模式、羅賓斯的整合模型等。

（2）國內關于公務員激勵的研究。目前我國對公務員激勵理論的研究主要有以下三個方面。

一是公務員激勵的理論研究。其一是關于公務員激勵的概念。齊明山教授對國家公務員激勵的定義給出了較為明確的解釋，并從國家公務員激勵的功能和組成要素兩方面闡述了公務員激勵體系的基本含義。王金華根據激勵的一般概念給出了公務員激勵的定義，認為它是指創設滿足公務員需要的條件，激發其動機，使之產生實現組織目標的特定行為的過程。其二是關于公務員激勵機制。關于公務員激勵機制存在兩種不同的觀點，一種觀點把公務員激勵機制看作是一個行為過程，如齊明山（2000）把國家公務員的激勵機制看作是政府引導國家公務員價值觀念和行為方式以實現行政目標的過程。另一種觀點則把公務員激勵機制看作一套制度體系，如王金華（2005）認為公務員激勵機制是調動公務員積極性并對其行為目標的選擇起引導和制約作用的一系列制度性措施；秦國民（2003）對國家公務員激勵機制的定義是，政府將行政資源按照特定的標準和程序分配給國家公務員，通過對國家公務員價值理念和行為方式的引導，最終實現政府行政目標的一整套制度安排。其三是關于西方激勵理論對我國公務員激勵機制建設的借鑒與啟示。張強認為對公務員的人性假設，是重構公務員激勵機制的基本前提。賀力堅和金易從馬斯洛的需要層次理論中得出一系列有益的啟示。

二是我國公務員激勵現狀和問題的研究。王金華、鄭鵬、孟華等學者分析認為我國公務員激勵機制存在一系列問題，包括激勵理論陳舊、激勵方式單一、激勵手段落后，重精神激勵輕視物質激勵，激勵過于流于形式，晉升依據不合理等；以及激勵缺位、激勵虛位、激勵移位等功能異化現象。

三是關于完善我國公務員激勵機制的對策探討。一些學者在借鑒西方國家公務員制度激勵運行經驗的基礎上，提出了完善我國公務員制度激勵的一系列措施，如建立公務員激勵的雙向溝通和反饋機制，完善目標管理制度；還可以從晉升、考核、工作豐富化等方面采取有效的激勵措施；工資、監督與職業發展是公務員激勵的三種主要激勵因素；要從激勵理念現代化、激勵手段科學化、激勵方式多樣化等方面著手構建與完善我國公務員激勵體系。

（3）關于稅務干部激勵的研究。國內關于稅務干部激勵的研究尚不夠深入，文獻不多。郭震在《地稅系統基層公務人員激勵研究》一文中，以萊蕪市地稅基層公務人員為研究對象，對該地基層稅務人員的工作現狀以及目前實行的激勵措施進行了調研分析，剖析了該地區地稅基層公務人員激勵體系存在的問題和原因，如激勵方法過于形式化，激勵方式針對性不強，激勵制度不夠健全，監督力度不夠等問題；同時借鑒國內外成功的激勵經驗，對如何完善地稅基層公務人員激勵制度進行了探討。馬蔡琛、韓文鋒認為，基層稅務人員的激勵考核機制是稅務系統人力資源管理的重要方面。基層稅務系統具有主體層級較低、體系相對復雜等特點。其激勵機制存在理性公平觀尚不健全、績效考核乏力、“馬太效應”明顯、稅務文化建設滯后等問題。就改革方向而言，可以從完善崗位責任體系、設置科學的分類考核指標、完善能級評定條件等方面加以謀劃。

二、基層國稅干部激勵機制的現狀

1、YC市基層國稅干部隊伍的現狀

廣東省YC市國稅局現有干部職工258人，這支隊伍呈現以下特點。

圖1 YC市國稅干部年齡結構

（1）年富力強經驗豐富。從年齡結構來看，全局258人中35歲以下僅有20人，占全局總人數的 8%；36—50歲的 162人，占63%；50歲以上的有76人，占29%，如圖1所示。36—50歲是人生的黃金時期，身強體壯精力充沛，又具備了一定的人生閱歷和工作經驗，該局這一年齡段的人員占到了近三分之二，可見，YC市國稅局的干部隊伍是一支年富力強的隊伍。YC市國稅干部年齡結構如圖1所示。

從工作經歷來看，全局258人中，具有10年以上稅務工作經歷即2002年12月以前加入稅務干部隊伍的有238人，占92%，其中具有20年以上稅務工作經歷的有172人，占67%。由而可見，YC市國稅局的干部隊伍也是一支稅務工作經驗豐富的隊伍。

（2）學歷層次不斷提升。目前全局258人中，大學本科學歷158人，占全局總人數的61%；具有大學專科學歷的有89人，占35%；中專及以下9人，僅占3%；還有1人已經取得了研究生學歷，1人在職攻讀研究生。近五年來新進人員10人，其中9人具有本科學歷，1人為大學專科學歷，如圖2所示。尤其是最近兩年新進2批共7人，均為通過全國公務員考試經過嚴格選拔招錄進來的，不僅學歷層次高且綜合素質優秀。

圖2 YC市國稅干部學歷結構

（3）知識結構逐漸多樣化。二十多年來，YC市國稅局稅務人員的專業知識結構，主要是財政稅收、稅務、財政學和行政管理專業為主體。近年來，稅務人員的專業結構逐漸呈現多元化的趨勢，尤其是在新增稅務人員實施公務員招考錄用制度之后，財政稅收之外的會計學、計算機、漢語言文學、法律、經濟管理等專業人員逐漸增多，目前全局這些專業的稅務人員已有32人。整個稅務干部隊伍知識結構逐步呈現優化趨勢。

2、YC市國稅干部激勵機制存在的問題

（1）績效考評體系不完善。目前，YC市國稅如同其他地區一樣，科學合理的績效考核體系尚未完全建立起來。考核過程中主要是定性考核，基本上沒有開展定量考核，難以確保考核結果的準確性和公平性；考核缺乏會對性，尚未建立針對不同層次、不同崗位稅務人員的考核指標體系。大多數單位沒有建立起經常性的考評制度，只有一次性年度考評，這種年度基本上是流于形式，或簡單投票，或輪流坐莊。在考評結果應用方面，考評結果與個人利益掛鉤不多。

（2）激勵手段比較單一。YC市國稅系統當前的激勵機制也是以職務激勵為主，輔之以少量的獎懲，其他激勵手段應用非常少。對消極怠工或違紀違規者的處罰手段不力，沒有很好地建立人員退出機制，不能使那些工作消極或者不能勝任本職工作的稅務人員受到一定的制約、承擔相應的風險。

（3）獎懲激勵功能弱化。沒有建立起一套科學合理的獎勵制度，獎與不獎區別不大，獎勵力度不夠，獎勵對象不準確，獎勵基本是平均發放，在表彰獎勵上存在“吃大鍋飯”現象，從而導致稅務干部中就出現了“激勵疲勞”現象，大大弱化了獎勵的激勵功能，沒有起到“獎勵一人，鼓舞一片；處罰一人，警示一群”的效果。對基層稅務干部在工作中的良好行為和優秀表現日常獎勵少，往往只懲不獎，甚至出現干得越多出錯風險越大、挨批評的機會越多的現象。在這種制度體系下稅務人員對獎懲的公正性失去信任，獎懲方式不能發揮激勵作用，稅務人員的積極性、創造性難以充分調動起來。

（4）職務晉升激勵功能不強。現有稅務干部職務晉升制度還遠未達到穩定、健全、科學的程度。由于稅務系統是一種垂直管理系統，人員缺乏流動性，干部晉升機會少，職務激勵的空間非常有限。人事制度和干部作用制度改革以后，傳統的委任制轉為競爭上崗制，但是，這種競爭上崗制度由于程序設計不完善，具體操作不規范，其優越性和科學性尚未充分實現。主要問題表現在，選拔程序較為簡單，選拔方法不科學，一般采取臨時考評加投票的方式，晉升與工作成效與業務能力的關聯性沒有直接掛鉤，職務晉升不盡能體現干部的業績、品德和能力。由于崗位限制等客觀原因，眾多德才表現優秀的稅務干部并沒能晉升到期望的職務，從而影響稅務干部晉升制度激勵功能的發揮。

（5）稅務文化建設有待加強。國稅系統員工都是知識型員工，如YC市國稅系統96%的人員都具有專科及其以上學歷，其中大學本科及以上學歷占61%。這種知識型員工對于精神方面的需求較高，因此，文化建設對于這樣一個群體具有更重要的激勵價值。但是，目前YC市及至全國大多數地區的國稅系統文化建設相對滯后，不能很好地滿足稅務人員的需求。

（6）培訓教育的激勵功能不強。在國外培訓教育成為了一種重要的激勵手段，但在YC市國稅系統培訓教育缺乏激勵性。一是沒有把培訓教育納入激勵體系，抽調參加培訓具有很大的隨機性。二是培訓機會不多，參訓率低；培訓地點相對固定，缺乏吸引力。三是培訓內容不豐富，培訓方式和手段單一，培訓質量不高，培訓效果十分有限。

三、基層國稅干部激勵機制的優化對策

1、健全崗位責任體系

根據《稅收征管法》和《稅收征管操作規程》的要求，合理設置機構和崗位，明確各個部門的工作任務，細化每個崗位的工作職責和工作規程，編制崗位職責說明書，并以制度的形式予以規范。在確定各崗位工作規程和職責時，要對各個崗位的工作程序進行合理設計，對各個崗位的工作內容、時限、形式和標準加以明確界定，特別要注意各崗位、各環節之間的分工、相互聯系與制約，防止出現職責重疊或職責“真空地帶”，真正建立起分工合理、職責分明、相互約束的崗位責任體系。例如，稅收執法崗位，要根據每個執法崗位的工作任務、職責權限，按照工作量的大小、難易程度和執法風險，設置執法工作崗位，劃分執法責任，將執法責任明確到崗到人；在執法過程中必須堅持實行亮牌上崗，公開每個執法人員的有關信息如姓名、職務、工作職責、執法權限、工作標準，增大執法過程的透明度。通過健全稅務人員的崗位責任體系，切實解決職能不清、責任淡化等問題，增強稅務人員的工作責任感。

2、優化績效考核機制

優化績效考核機制可以從以下幾方面入手。

（1）建立組織績效評估與個人績效評估相結合的考核機制。要改變傳統考核中只注重個人績效考評，而忽視組織績效考評的做法，要建立以組織績效考評為核心，個人績效考評以組織績效為前提的考評體系，其目的就在于推進基層稅務組織加強科學化管理，加強團隊合作，整合組織力量，從而提高整體績效水平。

（2）建立定期考核與日常考評相結合的考核機制。這就要求完善日常考核制度，加強日常考核。日常考核包括大部分內容：一是考勤情況，二是工作表現情況，包括工作態度、工作作風、任務完成情況和群眾投訴情況等。

（3）健全分類考核指標。考核指標可分為共性指標和個性指標兩類，共性指標是適用于各類考核的指標，而個性指標則是針對某一個具體部門、崗位設置的有針對性的考核指標，如稽查崗位可以設置稽查案件查處率、結案率、罰款率與滯納金加收率等指標；稅源管理崗位可以設置稅源管理責任人所屬轄區的辦證率、準期申報率、亮證經營率、發票使用率等指標；辦公室文秘崗位可以設置信息、宣傳、調研稿件發表的數量和質量等指標。所設置的考核指標必須公開征求不同崗位稅務人員及相關部門的意見，形成一個科學合理、能被廣泛接受和認可的量化分類考核指標體系，從而增強考核的科學性、針對性和有效性。

（4）改進考核方式方法。應實行定性考核和定量考核相結合，并以定量考核為主。定量考核采用量化計分的方式，量化計分有兩種方式，一種是根據有關數據資料計分，如稅源管理崗位的辦證率、準期申報率、亮證經營率、發票使用率等指標；還有一種是通過有關人員評分來量化計分的，如對機關工作人員工作能力、工作實線的考核。要在稅務部門逐步推行360度績效評估，構建一個由基層稅務干部自我評估和其上級考評、下級考評、同級考評以及納稅人的考評組成的績效考評體系。從而增加考核的系統性、客觀性和公正性。

3、改進薪酬激勵機制

（1）推行崗位能級管理。建立以績效綜合考核為基礎的崗位能級管理制度，是發揮激勵效能的重要途徑。郭震在2011提出了崗位能級管理制度，其操作方式是：把崗位能級從高到低級劃分為一、二、三、四級；一個縣市區范圍內的所有崗位根據綜合考核結果進行分級，這種分級是在同類崗位上對考核結果進行比較后所得出的，如全縣各稅務分局（所）的局長（所長）、副局長（副所長）、會計、征管等各種崗位之間進行比較，然后確定崗位能級等級，并根據崗位能級等級確定崗位能級津貼。或者給能級各等級設定不同的能級系數，以此將工資福利等待遇與能級等級掛鉤，考核為高等級的其工資福利待遇也相應提高。同時，實行能級管理，如果會計崗位某人考核為一等，而分局長為二等，則會計崗位的能級津貼比分局局長高。可見，在這種制度下，基層稅務干部只要工作能力、工作認真，就有可能通過考核獲得比領導更高的能級，獲得更高的能級津貼，從而做到“以能定崗、以崗定責、對責評績、以績定級、以級定酬”，體現能者多勞、多勞多得和優勝劣汰的競爭機制，這樣就有利于充分調動基層稅務干部的工作積極性。

（2）優化獎金結構。應改變目前基層稅務干部的獎金平均發放或只根據個人考核結果發放的狀況。基層稅務干部的獎金應由兩部分構成：組織績效獎金和個人績效獎金。組織績效獎金是根據整個單位或部門整體績效發放的獎金，一般平均發放，但要與組織績效掛鉤，組織績效評價好則多發放，組織績效差則少發放。個人績效獎金，就是根據稅務干部的實際工作表現或工作貢獻決定，這種獎勵制度更有利于激發全體基層稅務干部的工作積極性和能動性。

4、創新晉升激勵機制

（1）完善競爭上崗機制。要針對當前競爭上崗中存在的不足，完善競爭上崗的方式方法，建立積分制，不僅要關注民主測評的結果，也要關注日常表現，要將年度績效考核結果納入競爭上崗時考核內容，并量化計分，結合工作能力和專業資歷等進行綜合評價，從而延伸了考核時限，擴展了考核范圍。這將大大降低依靠一次考試或者演講定勝負的偶然性，增強考核評價的客觀性、準確性和公信度，使之成為一種長效激勵機制。

（2）全面推行職務任期制。國稅系統應建立職務任期制，任期一般為三年，一屆任職到期后全員“臥倒”，重新競爭上崗；同一崗位連任不得超過兩屆，這樣為每一位有能力有抱負的員工提供了均等競爭上崗的機會，做到優勝劣汰、能上能下。

（3）建立職級晉升制度。稅務系統雖同樣屬于國家公務員系列，但其工作性質與一般政府機構存在一定的差異，其業務性更強，并自成體系，與海關、公安有一定的類似性。目前公安系統推行了警銜制，海關實施了關銜制，軍隊系統也有軍銜制，因此，作為具有一定特殊性的稅務系統也可以建立“稅銜制”。在“職務晉升”受到編制和職數限制的情況下，通過建立稅銜制，使稅務人員走職級晉升之路。職級晉升即根據所任職務、資歷以及工作業績等按照規范的程序和方式來確定和調整職級。這樣，對大部分基層稅務人員來說，在職務晉升受限的情況下，也可以通過晉升職級來解決基層稅務人員薪酬待遇提升的問題。這種職級晉升也可大大增強普通稅務干部的職業自豪感和滿足感。

（4）進一步完善輪崗交流制度。輪崗交流包括部門內部不同崗位的輪換、不同部門之間的交流輪換、跨縣局的交流輪換。這種輪崗交流既可以提高稅務人員的綜合素養，多方位、全面鍛煉基層稅務人員；還可以通過改變工作環境，增強稅務人員的工作積極性。因此，必須進一步完善這種輪崗交流制度，并使其制度化、經常化。

5、強化培訓教育的激勵功能

基層稅務干部的培訓教育是更新知識、積累經驗、增添工作興趣的途徑和方法。因此，要加強對基層稅務干部的培訓教育。要使培訓教育成為一種有效的激勵手段，必須做好以下幾點：一是培訓類型的差異化，要設置多種不同類型的培訓班，如獎勵性培訓（對工作表現突出、成績優異者提供，以示獎勵）、提高性培訓（對工作表現差、業務能力不強者提供的）、后備干部培訓、上崗前培訓、特殊技能培訓，等等。二是培訓內容的科學化，培訓內容要體現“三性”，即針對性、實用性、新穎性，要根據培訓類型科學合理設置培訓課程，做到內容實用、新穎。三是培訓方式的多樣化，要由傳統的單一的講授式培訓向多種培訓方式綜合運用轉變，除理論講授之外，還應開展研討式培訓、交流式培訓、案例討論培訓、模擬實踐培訓，等等。

6、加強稅務文化建設

稅務文化是文化在稅收領域的反映和體現。稅務文化是稅務公務員激勵機制發揮長效激勵作用的重要保障。當前，我國稅務系統以“聚財為國、執法為民”為核心的稅務文化已初具雛形，稅收關注民生、稅收服務民生、注重科學發展、構建和諧稅收已經成為稅務文化的主體內容。但是，稅務文化的激勵功能還沒有很好地發揮出來。因此，要進一步加強稅務文化建設，增強稅務文化氛圍，強化稅務人員的職業道德意識、工作責任意識和服務意識，形成一套以人為本，注重服務，構建和諧稅務的新時期富有特色的稅務文化。加強稅務文化建設要從稅務文化的四個構成要素著手：一是加強稅務精神文化建設，圍繞樹立“聚財為國，執法為民”的工作宗旨，強化“服務科學發展，共建和諧稅收”的共同目標愿景，弘揚“忠誠、敬業、守法、廉潔、創新”為主要內容的稅務精神，來開展多樣化的精神文化教育活動。二是加強制度文化建設，主要包括完善規章制度、統一執法規范、強化服務意識、優化管理體制、加強廉政建設等內容。三是加強行為文化建設，具體內容包括：發揮領導表率作用，規范干部群體行為，弘揚先進典型。四是加強物態文化建設，要通過統一稅務形象標識、完善辦稅服務設施建設、加強文化設施建設等措施，營造良好的稅務文化環境，展示良好的稅務文化發展前景。

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