草原生態補獎機制實施過程中存在的問題及對策研究

楊 軒 中國農業銀行內蒙古分行金橋支行奈倫分理處 010010

蘇 爽 吉林大學外國語學院 130012

劉岳明 內蒙古烏蘭察布市烏拉特前旗團委 014400

高璐琰 內蒙古烏蘭察布市烏拉特前旗動物衛生監督所 014400

自治區現有草原面積為11.249億畝，但長期以來，草原嚴重透支，退化嚴重，致使傳統草原畜牧業維系困難，牧區和廣大牧民正面臨生產和生活方式轉變的嚴峻挑戰,草原畜牧業、牧區和牧民的“三牧”問題突出。從2011年起，內蒙古自治區黨委、政府高度重視，按照“保生態、保收入、保供給、保穩定”的要求，把落實國家草原補獎機制作為推進內蒙古草原生態保護建設，實現牧區發展、牧民增收、草原增綠的重要舉措。現就烏拉特前旗草原生態補獎政策的落實成效、存在問題和對策探討如下。

1 草原生態獎補機制落實成效

1.1 草原生態獎補政策落實迅速有力

自2011年烏拉特前旗在啟動實施補獎政策2年來，旗委政府嚴格按照國家、自治區的要求，認真組織實施。2011年、2012年該旗草原獎補機制實際發放各項補貼7337.8萬元。其中，禁牧和草畜平衡補貼4832.52萬元；牧民生產資料補貼416萬元；牧民轉移安置項目1764萬元；草原管護員12萬元；牧草良種補貼313.28萬元。共涉及大佘太鎮、小佘太鎮、明安鎮等7個蘇木鎮39個嘎查村，1.78萬戶、6.39萬人。

1.2 草原生態環境改善顯著

草原補獎機制等草原保護建設項目實施以來，烏拉特前旗草原生態環境明顯好轉，成效十分顯著。草原監測數據表明，2010年、2011年和2012年植被蓋度、高度、畝產干草量3年平均值分別為28%、20.5cm、25.7kg。2012年與3年平均值相比分別提高了6個百分點、2.5cm、14kg。具體見表1、表3與圖 1、圖 3。

表1 烏拉特前旗2010年各類型草原生產力指標匯總表

圖1 烏拉特前旗2010年各類型草原生產力指標匯總圖

表2 烏拉特前旗2011年各類型草原生產力指標匯總表

圖2 烏拉特前旗2011年各類型草原生產力指標匯總圖

表3 烏拉特前旗2012年各類型草原生產力指標匯總表

圖3 烏拉特前旗2012年各類型草原生產力指標匯總圖

在草原植被蓋度、高度、畝產干草量增加的同時，草群結構也由單一型逐步向多樣型轉變，增加了檸條、沙蒿、沙打旺、針茅等優質種類。草原植被恢復后，水源涵養能力明顯增強，水土流失得到控制。沙塵和大風天氣日益減少，年均風速由來原來5～6 米/秒下降到目前的 3～4 米/秒。

1.3 草原生態建設成果得到鞏固

烏拉特前旗草原多屬溫暖干旱、半干旱區，降水量多在350mm以下，牧草有效生長期只有5個月左右，天然草場的產草量 （按干草計算）僅為100～200㎏/畝。該旗將草原補獎機制牧民轉移安置項目與旗退牧轉移項目結合起來，對生存環境惡劣及就地扶持成本高且效益差的白彥花鎮點不斯格嘎查實施了生態移民。落實移民資金1764萬元，已轉移安置牧民441人。通過生態移民，圍封禁牧，草畜平衡等措施的實施，有力地鞏固了草原生態建設成果。從該旗農牧部門了解到，從2002年開始到現在，該旗天然草原草群結構發生很大變化，優良牧草比例有所增加。特別是近兩年來，草群蓋度達到20%，暖季生物產量達到40kg，植被高度提高了30%。

1.4 促進了畜牧業經濟結構的調整

調查發現，在實行草原補獎機制之前，該旗大部分牲畜群圈舍簡陋，飼養管理方式粗放，牲畜出欄率低，飼草料大量浪費，飼養成本不斷攀升。在草原獎補機制實行后，加大了對農牧民在禁牧休牧、劃區輪牧、刈割利用、封灘育草、松土施肥、舍飼圈養、防止病蟲鼠害等方面的培訓和示范，逐步改變農牧民的傳統粗放的飼養管理方式。再加上該旗結合農技推廣和牲畜棚圈建設及牲畜良種補貼項目，積極推行舍飼圈養的養殖模式,畜牧業經濟結構正在進行深刻調整，現代畜牧業發展勢頭良好。

2 草原生態補獎機制實施中存在的問題

2.1 草畜平衡推廣難度大

該旗草原類型以荒漠為主，無論是劃為禁牧還是草畜平衡的草原，總體生產能力都很低，加之牧區戶均草場面積小、人均牲畜差異較大，按35畝天然草場飼養1個羊單位的標準實施草畜平衡，有些地區連溫飽問題也無法保證。而且劃為禁牧的草原將享受國家4.74元/畝的補貼，劃為草畜平衡只能享受國家1.185元/畝的補貼，雖然該旗政府為了與全旗禁牧政策相一致,把禁牧和草畜平衡的補貼標準都提高到了4.95元/畝，可是旗政府配套資金一旦無法到位，農牧民實施草畜平衡將比禁牧付出的代價更大。相比之下，牧民更愿意接受禁牧而不接受草畜平衡。

2.2 禁牧周期相對較短

根據多年的草原保護和建設實踐經驗，5年的禁牧期對于該旗這樣的荒漠草原來說時間太短，即使取得了一定的生態成效，也禁不起二次利用。同時對于農牧民來說，由于受舍飼圈養條件的限制，如果實施禁牧就意味著放棄畜牧業生產，這與"禁牧不禁養、減畜不減肉"的禁牧原則相悖，并且勢必導致農牧民收入下降。所以5年的禁牧周期不僅不利于草原生態的恢復，也不利于農牧民增收致富。

2.3 各項制度需要進一步完善

對于荒漠草原來說，國家獎補資金的多少與牧民實際禁牧做出的犧牲不相適應，特別是人口相對集中、戶均草場面積小、草原載畜壓力大、急需實施退牧轉移的地區，獎補資金額度小，農牧民參與的積極性和主動性不夠，取得的生態效果也不明顯。而且在獎補資金的發放上，沒有與農牧民履行禁牧義務進行有效掛鉤。對因禁牧考核扣下的補貼資金如何使用沒有明確具體的操作辦法。

2.4 配套資金、項目沒跟上

根據該旗實際情況，對全旗568.18萬畝的草場統一以禁牧標準全覆蓋后，共需資金2812.49萬元，抵消中央下達禁牧、草畜平衡2028萬元以后，仍需旗財政補助資金784.1萬元；加上管護人員工資12萬元，共需旗財政配套資金796.1萬元。盡管該旗政府已全額配套2011年資金，但由于該旗本級財力有限，無力全部承擔，無疑給政策的實施帶來變數。雖然草原獎補機制配套實施了牧民生產資料補貼、牧草良種補貼、牧民轉移安置項目，但由于補貼力度和規模沒有跟上或配套項目不全面等問題，導致草原獎補機制在項目推進上后勁不足。

3 加強草原獎補機制的對策

3.1 加大禁牧補貼面積，保障生態安全

本著“保生態、調結構、惠民生”的實施原則，結合荒漠草原和該旗的實際情況和農牧民群眾的意愿，加大投入力度，進一步擴大禁牧面積，延長禁牧期限。與此同時，要協調好林業、畜牧草原的禁牧職能，充分發揮草原管護員的管護作用，力爭在禁牧工作上形成合力，真正將補貼資金落實為“禁牧補貼”而非單純的扶貧資金。

3.2 建立政策修復機制

草原獎補機制從誕生到實施共經歷3個年頭，對于這樣一個系統而又復雜的新政策，在實施的過程中難免會出現這樣那樣的問題，這就需要建立啟動政策修復機制，以充實和完善現有政策。在落實禁牧和草畜平衡政策過程中，制定切實可行的獎補機制獎懲辦法，對獎補工作成績突出的蘇木鎮和嘎查村給予獎勵，對不履行禁牧政策或者破壞草原的農牧戶進行懲罰。同時還要建立責任追究制度，對于在禁牧區放牧，對牧民獎補資金落實不到位的蘇木鎮，要層層追究領導責任。

3.3 加大配套項目投入力度，轉變生產方式

草原獎補機制是一項長期而艱巨的任務，除了要認真落實好中央的獎補政策外，還要切實研究禁牧和推行草畜平衡后農牧民的生存和發展問題。必須著力轉變農牧民生產方式，不斷提高舍飼畜牧業生產水平和效益。

（1）落實牧草良種補貼項目

盡管國家投入資金用于牧草良種補貼，但由于補貼標準低，農牧民及養殖場（戶）種植牧草的積極性不高，難以解決草畜矛盾。各級政府應當加大投入，提高牧草良種補貼標準，引導廣大農牧民大力實施人工種草、草地補播改良，建立抗災保畜打貯草基地，提高草地生產能力，增加飼草料供給，減輕天然草原載畜負荷。

（2）推廣舍飼圈養技術

以落實牲畜良種補貼項目為依托，以實施農技推廣項目為契機，整合和捆綁相關項目和資金，推進現代畜牧業發展進程，鼓勵、引導農牧民由“靠天養畜”的傳統方式向科學養畜、健康養畜的現代畜牧業生產方式轉變。推行舍飼半舍飼養殖方式，減輕天然草原放牧壓力。推廣規模養殖新技術，加快牲畜出欄周轉，提高科學養殖水平。

（3）加大牧民轉移安置力度

牧民轉移安置是系統工程，需要幾年甚至十幾年的努力，才能確保牧民“移得出、穩得住、能致富”，而且轉移安置牧民也是保護草原生態環境最有效、最直接、成本最高、難度最大的工程。所以要堅持不懈的通過各種方式引導轉移牧民積極主動開辟屬于自己的致富道路，激發牧民就業、創業、致富熱情。政府要積極落實一系列鼓勵創業、就業的扶持政策。建立轉移勞動力基本情況數據庫，有針對性的開展轉移就業和培訓服務。同時，對轉移牧民中有創業意愿的人員組織創業能力培訓，對創業牧民實施放寬創業貸款條件，申請小額貸款給予貼息補助，減免行政事業收費等政策。設立牧民轉移安置專項基金，用于轉移牧民進城創業、居住、社會保障、技能培訓等方面補助。在"穩得住，能致富"方面，努力形成政府搭橋，牧民主動，社會各界廣泛參與的生動局面。

3.4 建立矛盾糾紛協調解決機制

從近年來草原矛盾發生和發展情況來看，只要涉及草原的矛盾糾紛不會單單的牽扯草原問題，而是錯綜復雜的社會問題，如果單憑草原監理一個部門解決這些問題，將不利于政策的順利實施和牧區的和諧穩定。所以在草原獎補機制領導小組成員框架下，急需建立由旗政府牽頭，信訪、農牧、國土、民政、林業等部門參與的草原矛盾協調解決機制，理順農牧區因草原問題而引發的各類矛盾，集中力量解決歷史遺留難題、多種利益糾葛的社會矛盾，為政策的實施提供穩定的社會環境。

3.5 做好草原監測與防災減災工作

及時掌握草原獎補機制實施的成效，應用遙感衛星技術，結合地面抽查數據，在禁牧區域內，建立監測評估指標體系，對區域內的草原變化情況進行全面監測與評估。禁牧區每年進行一次植被恢復狀況監測與評價，植被恢復水平分為未恢復、初步恢復、較好恢復和恢復四級進行評價。認真落實鼠蟲害和有害植物治理，加大防災減災資金投入，建立健全災害應急反應機制，提高災害防范能力。