專員區公署制研究的新成果

○鄭大華

行政督察專員區公署制（以下簡稱專員區公署制），是民國南京國民政府時期所設置的介于省和縣之間的具有行政和督察職能的一級或準一級政府制度。這一制度的設置，既具有深厚的歷史淵源和歷史承續關系，又有強烈的現實力量的推動，還有近代中西政治文化沖突、交融的輿論背景互動影響和生成環境，更有制度本身客觀需求的內在驅動力，是多種因素相互作用的結果。

其制度從1932年創設并在部分省區實施，到1936年在全國范圍內推廣，伴隨到1949年國民黨政權在大陸垮臺而后終，在國民黨統治的22年間實施了17年時間。這一制度在國民黨統治中國的歷史上無疑留下了深深的烙印。必須指出的是，這一制度在抗日戰爭國共合作的條件下，被中共領導的各根據地所援用和普遍實施，在抗戰勝利后的國共內戰時期也繼續得以推廣，體現了這一制度在中共政治體系內的強大制度力量，由此并直接運用于新中國成立后的地方政府層級結構的管理之中，對當今的省縣之間的地級市層級政府的設置都有深刻的影響。因此，這一課題的研究具有重要的學術和現實價值?！缎姓讲鞂T區公署制研究》便是翁有為教授承擔的國家社會科學基金課題“民國時期行政督察專員區公署制研究”的最終成果，并作為“國家哲學社會科學成果文庫”由社會科學文獻出版社出版。

通讀全書，我感覺到翁有為在前人研究的基礎上，對以下一些問題進行了更全面深入的研究，并得出了許多新的觀點和結論。

第一，研究了專員區公署制的歷史淵源問題。濫觴于廣州國民政府時期、正式形成并確立于南京國民政府時期、普遍施行于國民政府統治區與抗日戰爭根據地的行政督察專員區公署制度，雖然是南京國民政府制度創新的直接結果，然這一制度的歷史淵源，卻可以追溯到兩千年前。自秦始皇統一中國、確立郡縣二級制的地方行政制度開始，歷史上歷代中央政府的管理者，面對疆域遼闊、人口眾多的大帝國，在如何加強與改善對地方社會的管理、如何完善地方行政管理體制方面，形成了以地方三級制管理為主導的管理體制其中，漢代的州制、唐代的道制、宋代的路制、元代的省制及明清時期的三司、督撫與道制，從制度的歷史發展和邏輯關系看是專員區公署制的制度淵源。

《行政督察專員區公署制研究》，翁有為等著，社會科學文獻出版社2012年3月版，119.00元。

第二，研究了南京國民政府專員區公署制建立與演變問題。近代以來，隨著中國社會的轉型，中國的政治制度也發生了歷史性的整體變革，并且根據社會現實的需要不斷地進行調整。國民政府行政督察專員區公署的設置，也是此種變革和調整中的一環。具體來說，其專員區公署制的確立，既是出于加強地方行政管理的客觀需要，也是其出于“圍剿”南方諸省紅軍的現實需要，同時也是南京國民政府受中國歷史上地方行政管理三級制的影響而對地方行政管理體制進行的改革嘗試。從直接的歷史來源來說，其專員區公署制與此前的民初道制的演變有承前啟后的邏輯接續關系。從現實的制度背景看，1925年國民政府成立后至1932年初步確立行政督察專員制前，其省縣之間各種派出機構的設置與演變，對專員區公署制的形成有更為直接的推動力量。行政督察專員區公署制1932年初步形成后，至1935年已在部分省份完成了設置工作，1936年《行政督察專員公署組織暫行條例》頒布后乃得以進一步全面推廣。

第三，研究了國民政府行政、國民政府專員區公署制的體制結構及其公共管理效能問題。專員區公署制可謂是以專員為核心而設計的制度框架。就專員研究角度，主要考察任職資格和職權兩個方面，專員的任職資格有一個形成和在實踐中完善的過程；就實踐情形而言，其專員的選任有一個注重學歷背景到注重業績和能力轉變的趨向。專員區公署制度突出專員在該專區的統籌、統攝之力，專員具有統領政、軍兩權、以其一人之資格代表省甚至中央政府行使指揮該區所轄諸縣之權，可謂位高權亦重。專署的日常運作由其分工明確的日常工作機構原則和具體工作制度、各種各類的輔佐專員展開工作的工作人員三大系統予以保證。專員區公署日常運作需要必要的經費作保證，抗戰前經費相對充足，抗戰開始后隨著物價上漲軍用支出龐大經費相對困難，但整體看不致影響其施政效能。專署轄區范圍則是制約其施政效果的一個重要條件。專區轄縣大致平均在7—8個，管理空間相對合理，能正常發揮專員公署施政的管理效能。專員公署的管理效能，可從行政管理、財政和經濟管理、教育文化和衛生管理、社會治安和軍警政管理四大方面加以考察。從目前的有關史料看，專員區公署對上述各方面進行了必要的管理和監督，體現了專員區公署作為省縣之間一級行政組織的施政活動，整體而言，達到了一定的管理效果。同時，政府的無作為狀態仍然突出存在，而這一問題，則是其整個體制通弊的體現。

第四，研究了國民政府專員區公署制與其中央政府體制、省制、縣制及地方自治的關系問題?？梢哉f，中央、省和縣三者的體制都是一種常態的體制，雖然有所變遷，但整體上是穩定的，而專員區公署制雖然與歷史上的相關制度有一定聯系，卻在整體上看是一種新的制度設置，因而與前三者相比，在制度設置上具有最明顯的特點，就是其機構設置比較簡單，其功能也較其他三者范圍有所偏少，表現了一種“非常態性”。盡管如此，這一制度在中央與地方、地方與地方的制度鏈條中，卻是特意設置的必要一環。如果說整個制度框架是一部機器，那么，專員區公署制雖然不是這個機器的核心或基礎性部件，卻是基礎部位的重要鏈接部件和上傳到核心部件的重要階梯。專員區公署與中央的關系表明這一部件的重要位置，與省的關系表明這一部件的必要位置，與縣的關系表明專員區公署的權力位置。而就專員區公署與地方自治的關系言，情形也是復雜的。大體上看，主要表現為逆向共生的關系，但是隨著形勢的變化，自治的理論也在變化，一種更為通融的自治理論認為，可以在政府權力組織的推動下實施自治，使得專署成為縣地方自治的推動者和監督者。

第五，研究了民國時期各界對專員區公署制及相關問題的討論問題。行政督察專員區公署制的設置與變遷在其實施過程中，與社會各界尤其是學術界相關輿論相伴而行，這呈現了時代政治文化、政治理論與行政制度的互動關系。政治制度的優劣，是從其實施的過程中才得以檢驗而得到認知的。由這種認知而形成的公共輿論，對該制度在實踐中進行修正和調整提供了必要的參考和借鑒。專員區公署制的實施與相關輿論的互動，正是這樣一個過程。這樣一個過程顯示的是制度實施和成長的一定條件下的開放性，這種開放性是制度發展和成長的良好條件，是必要的，甚至是不可或缺的。輿論的肯定與否定對專員區公署制的實踐和自身變革，較之沒有任何輿論聲音，要正常得多，健康得多。

第六，研究了中共領導的抗日根據地和解放區的專員區公署制度。專員區公署制在中共新的政治體系內的確立與發展，既有客觀上的需要，更有第二次國共合作條件下“時緣”上被吸納的契機。專署體制自此在各根據地和解放區得到充分運用，專署制成為中共政權體系內的十分重要的行政單元，實施于各根據地和解放區。在專署內部的組織的設置、專員的選任、專員及專署的職權、專署的日常運作和紀律、專署的經費與轄區等方面，既表現了與國民政府體系內的專署制度的相通性，又帶有鮮明的根據地和解放區的特色。

其一，中共政治體系內的專署在行政上是一個行政單元，在政治上也是黨委系統的地委組織的強有力的組織層級，而軍事系統的最小單元軍分區上也在此連接，此單位的政黨軍三大系統將所屬的各縣力量接為一個整體，從而使專區成為中共政治軍事斗爭和力量發展過程中甚為得力和適宜的制度依托。其二，中共政治體系內的專署制雖然“嫁接”于國民政府創制的同一制度，但不是照搬照抄，而是經過改造使之適宜于根據地和解放區的實際需要，更體現了根據地的靈活性。而在專員的選任、專署的經費、專署與同級黨組織與軍事組織的關系上，更體現了中共的革命組織體系的性質，中共政治體系內專署制的這些特色與優勢，是與中共政治體系的整體機制相適應的。其三，專署體制中的首長負責制，與中共政治體系的革命機制和革命要求相一致，就此點而言，專署的專員制與國民政府政治體系相比更適合于中共的政治體系。其四，在專署公共管理方面，其對政治、經濟、文化教育等方面的管理，體現了專署的本層級管理效能，其中經濟工作是專署最為重要、也是最經常性的中心工作之一。此點與國民政府體制下專署在經濟方面的軟弱無力甚至放任不管形成了鮮明的對比，由此點也可透視出中共成功而國民黨失敗之一因。