雙贏互換型規制失效與新型接入歧視

付 強

(山東大學 經濟學院，山東 濟南 250100)

一、引 言

林伯強認為在成熟的市場經濟國家，電力主要用于居民消費，生產型用電占比較低，用電量增長緩慢，電力基本上處于供過于求的過剩狀態。但是在中國，電力主要是用于生產而非消費，工業用電比重基本維持在75%左右，這其中又有接近50%用于高耗電的重工業，居民用電還不到15%，這就造成了電力需求增長迅速且不易預測，電力供應經常處于供不應求的短缺狀態［1］。與此相對的則是學者們對于中國電力產業壟斷和改革滯后的批評，楊名舟認為中國電力工業體制改革基本上是不成功的，改革付出了巨大成本，卻離市場化的方向愈走愈遠。林伯強也認為電力改革的進程緩慢，結果和預計相去甚遠［2］。白讓讓則從經驗分析的角度證明了改革之后的中國電力產業確實存在著較為嚴重的接入歧視，廠網分開并沒有取得應有的效果［3］，反而由于“規制滯后”帶來了更為嚴重的效率損失，中國電力產業市場化改革成效甚微，壟斷依然嚴重［4］。由此可見，一方面是電力產業對中國經濟快速增長的促進和拉動作用;另一方面則是電力產業的壟斷和改革滯后，這兩個方面如影相隨，相伴相生。

但是問題的關鍵在于，壟斷的電力產業是如何促進中國經濟增長的?換句話說，如果位于產業鏈上游的電力產業能夠促進下游產業的規模和產量擴張，從而拉動經濟增長，那么其壟斷的高收入又是如何形成的?付強認為政府競爭是中國經濟實現持續快速增長的基本制度安排［5］，所以，本文在政府競爭框架下將電力產業價格規制和中國經濟增長緊密結合，一方面探討壟斷的電力產業促進中國經濟快速增長的具體機制，從而發現電力產業需求端定價的內在邏輯;另一方面分析該機制下電力產業規制失效的表現和特征，從而得出壟斷產業高收入形成的制度根源。

二、文獻綜述:中國電力產業規制制度的基本特征

白讓讓認為與中國的整個經濟體制轉型方式相一致，中國的電力產業改革走的也是一條“放權讓利”的道路，即依靠權力向下一級政府和企業的轉移來激勵后者的投資和生產性投入，這一方面強化了省網和地方政府之間的利益關系，使得地方政府干預電力運行的能力大大提高，同時也解決了電力投資短缺帶來的難題，但是另一方面卻增大了中央政府的信息成本和監督成本，從而極大弱化了中央政府的干預效果［3］。特別是1996年開始的第二輪電力產業改革，中央政府將電力產業的實際規制權力完全下放給地方政府，經過此次改革，干春暉和吳一平認為中國電力產業的“規制分權”局面基本形成［6］。付強認為在自然壟斷行業規制領域，放松規制實際上就表現為規制權力由中央政府下放給地方政府，中央政府僅僅規定權力的上下限，在限度之內，地方政府擁有充分的自由裁量權，而且由于信息不對稱和監督機制不健全，地方政府甚至會超越中央政府規定的上下限進行“越位”規制或“缺位”規制。這在電力產業中的表現尤為明顯。①這源于電力產業在中國經濟增長中的關鍵作用以及地方政府對于經濟增長的重視。如果地方政府不能實際控制電力產業的規制權力，那么其所模擬的市場競爭在很大程度上就是不完備的，而作為地方政府本身來講，其要在競爭中取勝，就必須掌握盡可能多的資源和工具，因此，即使中央政府沒有積極性放松電力產業的規制，地方政府也會通過種種手段來獲取對電力這一重要經濟發展能源的實際規制權，這是由地方政府之間的激烈競爭內生的一個必然結果［7］。此外，余暉認為中央政府與地方政府之間權力劃分的隨意性是中國轉軌過程中中央—地方關系的一大特色［8］，該特色同樣適用于中國電力產業規制分權。如果地方政府在電力產業規制中出現了重大問題，觸及了中央政府的底線，那么中央政府將隨時收回已經下放的規制權力，這就成為對地方政府行使自由裁量權的重要約束。周黎安提出中央政府的底線是保持政權穩定，穩定壓倒一切，這是中國共產黨執政的一大特色，也是中國經濟獲得持續快速增長的前提條件［9］。如果地方政府的規制危害了社會穩定，那么中央政府將通過人事任命權等行政手段甚至是必要的法律手段來剝奪“違規者”行使權力的機會，必要時收回已經下放的權力。因此，崔之元認為中央政府與地方政府之間權力分配上的模糊性可能是現行政治經濟制度的一個必要組成部分［10］。而地方政府意識到這一點后，也將主動地在不觸及中央政府底線的前提下行使自由裁量權，中央政府也將保持現行的權力分配格局，制度最終演化到了一個穩定的均衡狀態。這種均衡狀態的一個核心特征就是中央政府任何試圖收回權力的嘗試在實際執行中都遭遇了重大困難和挫折，余暉認為這正是銀行、保險和證券行業監督實行大區派出制失敗［8］的一個制度根源。所以，中國轉軌過程中的基本制度安排規定了地方政府必然會在電力產業的運行和規制中發揮主導作用，當然，這種主導作用必須是保持在中央政府能夠接受的限度之內的。這一點和林伯強與拉豐的判斷是一致的。林伯強認為地方政府擁有實際的規制價格制定權，但必須要經過中央政府的審批才能獲得執行［2］，拉豐認為地方政府還擁有小項目的投資審批權，但大項目的投資審批權仍然掌握在中央政府手中［11］。而為了保持社會穩定，中央政府要求地方政府對于廣大的居民用電特別是農村與貧困居民用電制定低價，這就是中央政府的底線。在不違背該底線的前提下，地方政府享有充分的自由裁量權。至于投資審批權的分配機制則更體現了與現行基本制度的相容性，只有大的項目才會牽涉到社會穩定問題，小項目的危害性畢竟是有限的。

由此可見，我們得到中國電力產業規制制度的基本特征:在保證居民用電低價和電網合理利益不受損害的前提下，地方政府擁有對電力產業的實際規制權，這種規制權包括小型電廠的投資審批權、電力調度權和需求端電價的實際制定權。

三、理論模型:高收入的來源與增長的機制

根據付強構建的模型［5］和中國電力產業規制制度的基本特征，我們將政府競爭框架下的中國電力產業規制模型構建如下:統一的中央政府通過人事任命權控制著兩個轄區的地方政府(官員)U和V，兩轄區內各存在著一家發電企業，其發電成本均為c，發電企業按照成本加成的原則 (加成比例由地方政府規定或按照一定的競價機制形成)將電力賣給輸配售一體化的壟斷廠商——電網，電網再按照地方政府制定的目錄電價將電力賣給電力需求者，最后形成了兩個轄區的區域產值，中央政府根據區域產值決定對地方政府 (官員)的晉升與否。其具體假設如下:

首先，需求端用戶。假設需求端用戶主要包括三種類型:大工業用電H、一般工商業用電L和居民生活用電S。為了保證居民的基本生活和社會穩定，地方政府需要將居民用電價格嚴格控制在一個較低的固定價格上面，假設該價格為PS，用電量為QS，在此前提下，地方政府決定大工業用電H和一般工商業用電L所面臨的電價PH和PL，電價確定之后，H和L決定用電量，用電量的確定遵循利潤最大化的原則，簡單起見，假設在生產過程中僅使用電力一種中間產品，其生產函數為Yj=Qjβj，j=(H，L)，其中，βj表示電力的產出彈性，顯然，βH＞βL。再假設H、L在產品市場上的單位售價分別為P1和P2。因此，H和L在產品市場上的利潤分別為∏H=P1YH-PHQH，∏L=P2YL-PLQL。H和L將根據利潤最大化的目標在產品價格、中間產品價格和生產技術固定的條件下決定最終產品的產量，從而形成轄區的區域產值Y=YH+YL。

其次，規制者地方政府。為簡單起見，上網電價既定，其加成比例均為t，則兩區域電網的購電價為c(1+t)。地方政府主要通過制定需求端電價PH和PL來對電力產業進行規制，從而實現區域產值最大化的目標。

再次，被規制者電網。電網作為輸配售一體化的壟斷廠商，其目標也是利潤最大化，但是其需要接受規制者地方政府的需求端價格規制，其利潤主要來自需求端賣電收入和供給端買電支出的差額，即此外，地方政府的規制還需要保證電網獲得合理的利潤∏0，即∏E≥∏0。

最后，時間結構和信息結構。由于規制者地方政府并不是根據壟斷者廠商的成本制定規制價格的，所以，不存在信息不對稱。從時間動態上來看，地方政府首先制定電價PH和PL，廠商根據電價決定用電量并由此決定廠商的產量，從而形成轄區的區域產值，中央政府再根據轄區的區域產值決定對地方政府 (官員)的升遷與否。因此，本模型的核心變量就是電力產業的需求端價格結構。下面，我們就求解該模型。

1.需求端價格結構形成的經濟學解釋:對模型設定的一個驗證

長期以來，電力需求端價格結構的形成被歸因于技術成本因素，即由于大工業用電電壓等級高，線路成本和線損率低，小工商業用電電壓等級低，線路成本和線損率高，因此，大工業用電成本低，小工商業用電成本高，這導致了大工業用電低電價、小工商業用電高電價的需求端電價規制結構。但是，從經濟學角度來看，如果壟斷廠商利潤最大化決策要求對大用戶定高價，對小工商業用戶定低價，那么，上述僅僅依據成本因素決定規制價格的定價機制就難以長期維持。這就提示我們，要從經濟學角度分析電力產業規制問題，首先就必須給出電力產業需求端定價的經濟學解釋，這種解釋一方面要與目前的電力產業價格規制結構相一致，另一方面也可以作為檢驗模型設定的重要依據，即如果在給出的假設條件下，壟斷廠商利潤最大化的理性價格決策與現行價格規制結構相一致，那么我們就可以說該假設是科學的和符合實際的。

對無規制的壟斷者電網而言，其目標函數為:①居民用電為外生，不影響壟斷者決策，簡單起見，不寫入目標函數。

用戶H、L的目標函數分別為:

根據逆向歸納法進行求解，最終得到:

因為 βH＞βL，所以 PH'＜PL'，這說明即使在沒有規制的情況下，壟斷者的理性決策仍然會導致一個大工業用電低電價，小工業用電高電價價格結構，這就說明在本文的假設下，目前普遍實行的需求端電價規制結構是符合經濟學理性原則的，從而驗證了本文假設的合理性。下面，我們將在該假設下，進一步分析壟斷的電力產業是如何促進中國經濟快速增長的。

2.完美監督下的新型規制失效和規制俘獲理論的無效

在一個動態博弈模型中，采用逆向歸納法進行求解，地方政府的目標函數為:

廠商的目標函數為:

從式 (1)可以看出，地方政府的產值目標與電網企業的利潤目標存在權衡，電網利潤越大，意味著需求端用戶面臨的電價越高，那么需求端用戶的用電量從而產量就會降低，區域產值就會下降。如果我們以λ表示電網利潤在地方政府目標函數中所占的比重，而將產值目標的地方政府目標函數中所占的比重標準化為1，那么，我們可以得到0＜λ≤1。同樣的，在完美監督下，式 (1)中的不等式約束將變成等式約束，即地方政府將使得電網的利潤恰好等于其保留利潤。所以，我們可以將有約束的式 (1)轉變成無約束的式 (3):

現在求解式 (2)得:

將式 (4)代入式 (3)，可以得到:

式 (5)對于規制經濟學在中國本土的發展具有重要意義。一方面，因為 βH＞βL，所以，PH＜PL，即地方政府為了達到產值最大化，總是傾向于給電力產出彈性大的產業定一個較低的電價，而給電力產出彈性小的產業定一個較高的價格，這里便存在一個程度的問題。如果規制者的需求端定價結構恰好與根據技術原因得出的定價結構相同，可以認為規制者并沒有因為自己的動機而扭曲需求端定價結構，反之，則認為規制者為了追求自己的目標而扭曲了定價結構，出現了規制失效;另一方面，當被規制者的利潤在規制者的目標函數中占的權重越來越小時，即當λ→0時，PH、PL→0，也就是說對于一個關心區域產值的地方政府，其關心的程度越高 (相應的，λ越小)，電價將會被定得越低，這實際上就是在完美監督的假設下，作為規制者的地方政府促進區域經濟增長的機制，這恰好與我們經典的規制俘獲論相矛盾。在規制俘獲論中，作為規制者的地方政府可能會被壟斷的被規制者俘獲，從而提高需求端定價，損害消費者利益，但是在完美監督的政府競爭框架下，追求區域產值最大化的地方政府卻反而有意愿來降低需求端定價，從而自覺規避了被壟斷廠商俘獲的可能。由此，經典的規制俘獲論在中國面臨著新的理論挑戰。綜上，我們得到兩個重要的引理。

引理1:新型規制失效。在政府競爭框架下，當規制者地方政府追求區域產值最大化的目標時，其總是有意愿對于電力產出彈性大的廠商定低價，而對電力產出彈性小的廠商定高價。如果這種價格結構與根據技術成本原因得出的價格結構是相同的話，那么我們就說這種規制是有效的，反之則會產生規制無效。

引理2:規制俘獲無效。在政府競爭框架下，規制者為了追求區域產值最大化，總是有意愿來降低需求端電價，這與經典的規制俘獲論相矛盾，也就是說，追求區域產值最大化的規制者自動規避了被壟斷廠商俘獲的可能，這一方面成為完美監督下區域經濟增長的重要機制，另一方面也使得經典的規制俘獲論失效。

3.不完美監督下的雙贏互換型規制失效和壟斷企業高收入的來源

無論是在經典規制經濟學還是在新規制經濟學中，都忽視了很重要的一個因素，那就是監督成本或者叫執行成本，拉豐［11］雖然強調了這一問題，但是并未真正包含在其理論分析中，現在我們就來分析監督成本 (執行成本)在分析發展中國家規制問題的重要性。

在完美監督的假設下，作為規制者地方政府制定的電價需要輸配售一體化的被規制者去執行，執行的對象分別是用電量較少，耗電成本在總成本中占比較小，用戶數量多的小工商業用戶和用電量多，耗電成本在總成本中占比較大，用戶數量少的大工業用戶，對于小工商業用戶而言，電網亂漲價濫收費的現象雖然會影響其用電量，從而影響其產量決策，但是單一用戶監督電網的外部性太大，其搭便車的心理就較重，最后的均衡就是所有的小工商業用戶都不會去監督電網的濫收費亂加價的壟斷行為，雖然每一個工商業用戶的產量減少并不是很大，但是由于其總數較大，所以，總體來看由于電網的壟斷行為導致的小工商業用戶的產量減少就會比較大了。而大工業用戶的耗電量大，每期的電費支出較多，即使是微不足道的漲價也會造成其成本的大幅提高，再加上用戶數量少，容易形成統一行動，所以，其所面臨的監督成本就較小。在這種情況下，一方面，小工商業用戶的監督成本大，由電網的壟斷行為帶來的總量損失較多，另一方面，大工業用戶的監督成本小，電價降低帶來的產量增加更加顯著。于是追求區域產值最大化的規制者地方政府為了彌補因為電網壟斷導致的產量減少就會在目錄電價中制定一個較低的大工業用戶電價，這種情況下，雖然產量增加了，但是電網可能會在新的電價水平和結構下不能夠維持其合理的利潤了，為了實現利益的協調，規制者地方政府就會默契地與壟斷者達成妥協，允許或者默認其對小工商業用戶的濫收費亂加價行為，并進而可能將這種行為合法化，即規定一個較高的小工商業用戶用電價格。

對于大工業用戶而言，地方政府對于電網利潤的重視程度λ下降，而對于大工商業用戶產量的重視程度1-λ提高，這種變化主要是由于大工商用戶監督成本S較低，即可以在權重λ和監督成本 S之間建立起一種函數關系，λ=λ(S)，滿足dλ/dS＞0，之所以會存在這一關系，是因為監督成本的下降，地方政府的規制行為得到更好的執行，其對于電網利潤的控制能力就越強，而隨著監督成本的上升，電網總是可以通過壟斷行為來提高自己的利潤，這就變相地表現為電網利潤在地方政府目標函數中的提高。根據這一關系，我們將式 (5)變換為:

在式 (6)中，隨著S增加，λ會增大，而λ(S)/［(1+λ(S))也會增大，在其他條件不變的情況下，價格會提高，我們進一步假設在完美監督下也是存在監督成本S*的，由此，式 (5)可以轉化為:

因為存在著 SH＜S*＜SL，因此根據式 (6)和式 (7)，我們可得，即在不完美監督情況下，規制者地方政府對大工業用戶的電價會降低，而對于小工商業用戶的電價會提高，這實際上是規制者追求產值最大化和壟斷者追求利潤最大化的一種妥協，這對于地方政府、電網和大工業用戶是有利的，但是對于小工商業用戶卻是不利的，因此是小工商業用戶對于大工業用戶的一種補貼。在這種情況下，我們可以預期不完美監督下的需求端電價結構肯定已經背離了根據技術成本原因得出的需求端電價結構，所以，新型規制失效。因為這種規制失效是規制者和被規制者“妥協”造成的，是兩者目標函數的一種結合和雙贏，所以，我們將其稱為“雙贏互換型”規制失效。同時，規制者地方政府產值最大化的目標函數也是通過這種新型的規制失效來實現的，這可能也是中國屢次出現重工業建設浪潮的重要原因。此外，筆者認為這種規制失效形式不僅在電力產業中存在，而且在中國經濟建設和規制領域普遍存在，這是因為在政府競爭框架下，地方政府作為經濟增長和經濟社會規制的主體，由于各種體系建設的不完善、較緊的財政約束，其只能通過各種“灰色”的方式來實現經濟增長的目標，這也是中國潛規則盛行、經濟快速增長和各種問題叢生的制度根源所在。由此，我們得到命題1。

命題1:在政府競爭框架下，由于監督成本的存在，規制者地方政府會與被規制者電網達成一種“默契”的妥協，降低監督成本低的大工業用戶電價，提高監督成本高的小工商業用戶電價，從而在保證壟斷廠商獲得合理利潤甚至是高收入的前提下，實現大工業用戶和小工商業用戶產量的替代與總體經濟的增長，最終導致中國走上了以重工業為主的工業化道路。

4.新型接入歧視與經濟增長機制

在成熟的市場經濟國家中，電力市場中的接入歧視主要發生在電網投資建立的電廠和獨立電廠之間，規制者的主要任務是防止電網利用電力調度權歧視獨立電廠，但是這在中國則完全不同。這是因為作為規制者的地方政府本身就有投資經營權，根據相關統計，在中國由地方政府投資的發電產量已經占總產量的50%以上，正是這種特殊的產權制度安排給規制者帶來了新型的接入歧視激勵。

拓展模型的基本假設，在發電環節，存在兩家廠商:一家是獨立的中央企業C，一家是規制者地方政府投資的企業D，假設其發電成本分別是cC和cD，且滿足cC＜cD。兩者的發電能力分別為EC和ED，總供電能力為E=EC+ED，下游的電力需求為I。當電力供不應求即E＜I時，無論是C還是D都會按照規定的加成比例t上網供電，同時地方政府會集中上馬小規模的發電廠，從而順利解決了中國長期存在的電力短缺問題。隨著電力短缺問題的解決，當供過于求即E＞I時，就會涉及到C和D誰先上網以及以多少價格上網的問題，于是接入歧視就出現了。在成熟市場經濟國家，接入歧視通常會表現為限制被歧視對象的發電量和降低其上網電價的情況，并且這種歧視通常是由負責調度的電網進行的，但是在中國接入歧視的表現則完全不一樣，除了實施主體不同之外，更重要的是作為規制者的地方政府在政府競爭的作用下還具有追求產值最大化的激勵。在這種激勵下，接入歧視會出現一些新的表現和特征。

在雙贏互換型規制失效的制度環境下，地方政府有意愿走以重工業為主的工業化道路，這就造成了在需求端需要大量的廉價電力，只有以這些廉價電力為基礎，才能在需求端規定一個較低的大工業用電電價，否則就會壓縮電網的利潤，不利于實際規制權的維持。所以，與成熟市場經濟國家的接入歧視不同，其會盡量以較低的價格來購買獨立發電廠商盡量多的發電量，以滿足需求端大工業用戶的用電需求，而又不損害地方投資的發電廠利益。同時，在競價上網中，盡量給自己擁有的發電廠制定一個較高的電價和較多的發電量，以使自己投資的電廠獲得更多的利潤。這一接入歧視行為使得需求端的大工業規模迅速擴張，電力需求迅速增加，從而很快就造成了新一輪的電力供給短缺局面。根據接入歧視的表現，我們認為這種短缺除了發電容量不足等硬原因之外，還可能是包括獨立發電商因為接入價格太低而不愿意更多供電等軟原因，一旦出現短缺，地方政府又會開始新一輪的小發電廠建設浪潮，電力供給隨即進入過剩期，各地重新掀起新一輪的重工業化浪潮，電力供給又再次進入短缺期，如此不斷地循環往復，從而形成了中國特殊的電力供給“短缺—過剩”輪回怪圈和一次又一次的重工業化浪潮。由此，我們得到命題2。

命題2:在政府競爭框架下，由于發電環節的產權不同，造成了獨立發電廠商只能以較低價格供給較多發電量，這與成熟市場經濟國家中獨立發電廠商只能以較低價格供給有限發電量的接入歧視不同，是由雙贏互換型規制失效導致的一種新型接入歧視。這種新型接入歧視與雙贏互換型規制失效一起成為壟斷的電力產業促進中國經濟持續快速增長的具體機制，這種機制在實現經濟增長的同時，也造成了電力產業陷入“短缺—過剩”的輪回怪圈，并使中國走上了以重工業為主的工業化道路。

四、經驗驗證:規制失效、接入歧視與經濟增長

1.監督不完美、雙贏互換型規制失效與需求端價格結構

在理論分析中，我們得出在中國特殊的電力產業規制環境下將會內生出一種特殊的規制失效形式，這種規制失效形式的顯著特征就是過高的商業用電電價水平，而這又根源于中國轉軌過程中過高的監督成本。正是由于在商業用電電價執行方面較高的監督成本，導致了規制者地方政府與被規制者壟斷電網之間妥協，形成了雙贏互換型規制失效。我們將通過兩組數據來反映這種規制失效的存在。表1給出了國內需求端電價水平與結構。從表1可以看出，從2000—2011年，中國的電價持續上漲，但是其基本的結構并未發生根本改變，商業用戶的電價始終是最高的，達到了每兆瓦時接近1 000元的高水平，而工業用電大戶、農業用戶和貧困地區用戶的電價變動較小，且始終維持在較低水平，所以，從國內的需求端價格結構來看，確實存在著商業用戶電價過高的嫌疑。

表1 國內需求端電價水平與結構單位:元/兆瓦時

表2給出了中國、加拿大、法國、瑞典、英國和美國等的需求端工業用電與居民用電的價格水平比，從中可以看出，中國的工業用電與居民用電比與國際上的水平相差不大，但是，李虹發現中國的商業用電與居民用電之比卻高達1.50—2.00，且大多數省份都在 1.80左右［12］，這與國際上僅僅0.90左右的水平相差甚遠，這充分說明中國的商業用電電價水平過高，如果國際上需求端電價水平和結構是根據相關技術成本來決定的話，那么中國的電價水平和結構則是被嚴重扭曲了，這也驗證了在中國電力市場中確實存在著我們理論分析中的雙贏互換型規制失效。

表2 國際需求端電價結構對比

2.產權差異、重工業化與新型接入歧視

廠網分離之后，原來的國有發電資產被拆分成五個獨立發電廠商，其擁有的發電資產優良，效率較高，發電成本較低。與此同時，還存在著大量直接由地方政府投資經營的發電企業，這些企業規模較小，效率較低，發電成本較高。地方政府投資建設電廠的目的是為了提高就業、增加財政收入和追求產值最大化，其結果就會歧視境內的獨立發電廠商，與成熟市場經濟國家中限制獨立發電廠商的發電量不同，地方政府主要是在降低獨立發電廠商電價的同時增加對低價電的購買，從而在保證本轄區內重工業發展所需低價電的前提下，以較高的價格盡量多地購買自己投資建設電廠所發電量，并將這些高價電以較高價格賣給小工商業用戶。因此，從這個角度看，這種新型接入歧視與雙贏互換型規制失效相互補充，相互加強，共同推動中國走上了以重工業化為特征的經濟增長之路。表3列出了中國廠網分開后，獨立發電企業與地方政府投資發電企業相比在上網電價和上網電量方面所面臨的歧視。從表3中我們可以非常明確地看出前者的計劃外上網電量要遠遠大于后者，而其上網電價卻大大低于后者，這正是新型接入歧視的重要表現，從而驗證了我們理論分析的科學性。

表3 發電企業的價格和數量歧視 (2003年)單位:億千瓦時;元/千瓦時

3.雙贏互換型規制失效、新型接入歧視與中國經濟增長

通過上文的理論分析和經驗驗證，我們可以得出，一方面，雙贏互換型規制失效使中國的工業化和經濟增長之路必然是以高耗電為主要特征，這是由高耗電企業在電價監督和執行方面的低成本造成的，地方政府對于高耗電產業的偏好和支持必然使其快速發展，而高耗電企業本身對于電力的高消費就必然會導致其在整個電力消費結構中占據重要比重;另一方面，新型規制失效使得這種低電價的電力能夠源源不斷的輸送過來，從而從物質上保證了這種高耗電產業發展戰略的順利執行，這對高耗電企業實際上構成了一種成本軟約束，在這種軟約束的預期下，其還會進一步擴大投資，從而進一步加劇了工業結構重型化的傾向。正是由于這兩種機制的共同作用，中國的工業用電量始終維持在70%以上，這與其他用戶不足10%的用電量形成了顯明對比，反映了雙贏互換型規制失效和新型接入歧視對于中國經濟增長機制和模式的重要影響。

五、結論與政策建議

本文在政府競爭框架下，對壟斷的電力產業促進中國經濟快速增長的具體機制進行了深入分析，并從一個全新的視角探討了壟斷企業高收入的來源。理論研究發現，雙贏互換型規制失效和新型接入歧視在促進經濟快速增長的同時，也使得電力產業陷入“短缺—過剩”的輪回怪圈，并推動中國走上了以重工業為主的工業化道路。經驗研究發現，中國的商業用電電價要普遍高于國外，這構成了雙贏互換型規制失效的核心特征。而與傳統的數量限制接入歧視不同的是，獨立發電廠商需要在一個較低的電價水平上賣出較多的電量，這實際上形成了與雙贏互換型規制失效緊密相關的一種全新接入歧視。此外，雙贏互換型規制失效實際上縱容 (或默認)了電網對于商業用戶的亂加價濫收費行為，這從一個全新的視角解釋了壟斷企業高收入的來源。

對此，我們提出以下幾點政策建議:

首先，必須開放小工商業用戶的自由選擇權。只有能夠自由選擇供電商了，競爭的壓力才會迫使壟斷的市場勢力得以削弱，也才能從根本上降低小工商業用戶所面臨的高昂的電價，從而改變中國日益加劇的重工業化傾向，推動中國經濟實現順利轉型。在之前有關電力產業競爭政策設計的研究中，學者們大都提出要借鑒成熟市場經濟國家的經驗，先在批發環節引入競爭，但是通過本文的分析，筆者發現批發環節的競爭主要目的就是要降低大用戶的電價，但是這一點在目前中國的電力產業運行體制中已經實現了，并且進入到一個過度扭曲的狀態，如果在這種情況下，還是首先在批發環節引入競爭，那么很可能會助長這種扭曲，從而加重雙贏互換型規制失效，增大中國經濟轉型的難度。所以，現在當務之急是首先在售電環節引入競爭。

其次，必須切實轉變地方政府的政績考核標準和體系。經濟增長的任務盡量交給市場來完成。地方政府只要能夠提供一個穩定有序的市場環境，并搞好基礎設施建設和公共產品供給，從而為經濟增長保駕護航就可以了，這一點與經典的經濟學理論差別不大。地方政府在資源的動員和組織能力上可能比市場要占優勢，但是隨著市場的完善和經濟的增長，經濟運行越來越復雜，遠非有限理性的地方政府能夠駕馭得了的，如果這個時候地方政府還不選擇及時退出，很可能就會給經濟增長帶來負面影響，特別是隨著資源資本化的發展，地方政府官員很可能會利用手中的權力來尋租，從而損害社會公平和穩定。所以，我們在調整地方政府考核體系的同時，必須轉變政府職能，實現政府在經濟增長領域的逐步退出和在公共服務領域的不斷升級。

最后，短期來看，必須全面遏止地方政府對于小型發電站的建設，努力提升現存發電資產的發電質量和經濟效益，將電力調度權交給獨立的主體來完成，避免接入歧視的再次發生，從而逐步減緩中國重工業化的步伐，為經濟增長方式轉型爭取寶貴的時間。

［1］林伯強.電力短缺、短缺措施與長期戰略［J］.經濟研究，2004，(3):28-36.

［2］林伯強.中國電力工業發展:改革進程與配套改革［J］. 管理世界，2005，(8):65-79.

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