創新社會管理，治理農村征地沖突

◎孫召鵬 楊 俠

隨著城鎮化進程持續加快，征地規模不斷擴大，土地供需矛盾將進一步凸顯。當前，個別地區農村征用土地程序不規范、收益分配不透明、失地農民生產生活保障不到位，導致農村征地沖突事件急劇增多，呈現出了對抗性和規模性的特征，農村土地沖突已經成為影響農村穩定發展的突出問題。因此，探究引發農村征地沖突的社會管理問題和原因，探索化解農村土地沖突的方法和手段，對于綜合推進農村社會管理創新，維護農村和諧穩定具有重要的現實意義。

農村征地沖突的社會管理問題和成因

隨著城鎮化建設的不斷深入，房地產開發的快速推進，農村土地征用中呈現出了一些較深層次的社會管理問題。本文基于沿海A市（地級市）近十年土地征用情況，力圖分析探索當前農村征地沖突的社會管理問題和原因。

一、“土地財政”下的政府責任缺位。2006年以來，該市轄縣財政增收中，土地出讓金等涉地收入占增收部分的63%左右，土地收入成為縣市財政增收的重要來源。2002～2012年信訪數據顯示，十年間，全市共征用農村集體土地120521畝，引發土地上訪或沖突事件過萬起。征用的土地中，違法違規征用占29.2%，強制征用占38.7%，以租代征等變相征地占21.9%，其它占10.2%。征地中，政府作為政策制定執行者，對征用土地實際歸屬和征地范圍界定不明確，補償標準確定不合理，安置保障單一不到位，沒有將征地信息及相關政策措施及時向涉地農民進行公開，再加上征地工作程序中的某些環節缺失或失范，使得涉地農民的利益得不到保障，引發涉地農民的不滿，從而導致征地相關方產生了矛盾沖突。并且，為滿足經濟發展或招商引資的需要，一旦急需土地，政府也會利用手中的權力變相征撥土地，進一步加劇了農民與政府之間的沖突。作為征地的政策制定執行主體方，政府沒有承擔起 “為民爭利”和監督管理的社會責任。

對于違法違規征地問題，需要加大問責力度，避免侵害農民利益、加深農民與政府的矛盾。

二、征地信息不夠公開透明。征地拆遷中，涉地農民處于弱勢地位，作為重要的受眾，獲取的征用補償安置等相關信息最少。土地征用情況告知、征地范圍和調查結果、組織聽證、進行征地補償等環節相關信息基本處于保密、非公開或半公開狀態，一般是政府、開發商和村委三方基本確定方案后才會告知涉地農民，而此時方案已經成文發布，不可能更改。致使絕大多數農民事前既不知道征地的性質差異及補償安置的項目、方式、標準、計算方法等，事后又缺乏知情訴求的有效形式與渠道，致使訴求不能被采納、被滿足，造成與政府之間溝通不暢，對征地主體方的不信任，引發持續的上訪、竄訪，甚至是對抗沖突。2011年，該市拆遷區域覆蓋130多個村，嚴格按照程序進行方案前征求意見、討論安置方案、公開論證的僅占27%，基本按照程序的占20%左右，大多數都是在方案出臺公示后，才對涉地農民進行說明解釋，引起涉地農民的強烈不滿。當年，因信息不透明、涉地農民不知情或“暗箱操作”引發的上訪、沖突事件超過全年土地信訪案件的60%。

三、涉地利益分配不盡合理。長期以來，農村土地征用補償標準較低，而多數農民靠地為生，相關配套制度如社會保障制度、就業制度等不健全，單一的貨幣安置，一旦一次性貨幣補償款被用完，失地農民在以后不但無法生存和發展，而且還會陷入二次貧困，不能滿足涉地農民的要求。政府為發展經濟、培育經濟增長點，或是對本地區重點企業征地行為實行特殊優惠政策，低價從農民手中取得土地；或是為增加本地區的投資吸引力，降低征地補償價格，作為給予投資方的優惠措施，從而引發眾多失地農民逐級甚至越級上訪。目前，A市農村地區，一畝地的年純收入約為1500～2000元，而政府的征地補償款僅為600～800元，補償款不到農民實際收益的一半。在涉地利益分配中，以土地增值收益為例，農民的補償款占15%～20%；地方政府占30%～35%，開發公司占30%～35%，村級占5%～10%，其他占5%～10%。顯然，這種利益分配格局不利于涉地農民利益的獲取。并且由于缺乏高效的社會矛盾協調機制，涉地利益分配所導致的矛盾無法得到有效化解，長期不斷積累激化，直至走向激烈的對抗沖突。

四、違法違規征地問責力度不夠。部分地區為加快引資速度，往往忽視廣大村民的直接要求，包辦征地工作，直接與村委簽訂征地協議，變相征用，未經報批而廣建廠房，侵害了農民的利益，加深了農民與一線政府的矛盾。2010年，全市土地征用1.3萬余畝，手續齊備的不到三成，實際開發的也不過半，很多已征用的土地僅僅是變成了建設用地指標。在實際征地和安置補償工作中，也不斷有違法征地和侵害農民合法權益的事件發生。為了取得用地指標，完成招商引資和經濟發展任務，某縣拆遷辦曾喊出 “心有多大、地就有多大”的口號，采取堵門、截路、掐水斷電等多種方式逼迫農民 “釘子戶”就范，而對于有關系或有門路的農民，則采取較為緩和的措施，比如通過在機關事業單位的親屬做工作等方式千方百計推進征地。同時，政府對相關部門及其人員在征地過程中的行為監督檢查不到位，對在征地過程中的違規行為沒有及時進行嚴肅處理，即便媒體介入后，也是能遮則遮、能掩則掩，完全曝光后，也僅是將相關的責任人調離崗位，職級待遇甚至職務基本不變，而一旦征地完成，則會予以重用或給予數額較大的獎勵。2002年以來，市轄某縣的征地拆遷部門的干部提拔交流遠高于其他部門，截至2012年7月，十年間在縣區科級單位中提拔了2位縣長、8位副縣級。

農村征地沖突治理的社會管理對策和建議

土地是經濟增長、城鎮化建設的重要物質基礎，而經濟發展指標、城鎮化率又與地方政績密不可分，所以，在現行土地制度下，土地征用是一個敏感而又現實的問題。在土地征用中，政府應轉變角色，創新社會管理方式，建立完善相關機制，推動征地規范化和透明化，切實保障涉地農民的利益。

一、創新政府角色轉換，尋求政府、開發商和農民利益的共贏點。創新土地征用管理模式，政府由征地決策執行者轉換到管理者，把主要精力放在做好征地項目審核、價格談判過程監督，涉地農民利益保護、征地糾紛調解、征地沖突治理等方面，避免開發商單獨行動，引發土地沖突事件。尋找政府、開發商和農民的利益共贏點，實行土地價格由市場定價，由開發商和涉地農民通過談判確定補償價格，政府進行全程監督，確保涉地農民的有效參與，使他們更好的理解并接受征地政策，保證分配方案的合法性和合理性。同時，加強對補償費使用的監督管理和土地征用安置費的分配指導，強化對農村土地補償費用使用管理的審計、財務監督，確保村土地補償費的合理使用。同時，不斷創新社會其他要素補償方式，避免一次性補償，比如可以采取長期入股合作等多種補償方式，讓涉地農民脫離 “一夜窮富”的困境。

二、完善征地社會風險評估機制，推動征地過程透明化規范化。目前，涉及農村征地沖突的事件，有相當一部分是因為程序不夠規范透明造成的，涉地農民無法得到準確的土地征用和補償信息，僅僅依靠打聽類似情況的處理結果和 “小道消息”，不敢相信征地主體方，導致了雙方信息交互的盲點。農村土地征用要堅持透明公開的原則，推動涉地農民積極參與，打消他們的疑慮。征地前，要進行風險調查和評估，包括可能對生產和生活產生的影響，農民的意愿和可以接受的補償水平，產生集體上訪等群體性行為的可能性，并以此作為征地決策的依據；征地過程中，做到及時主動公開，讓農民知情參與，避免出現 “小道消息滿天飛”的現象，嚴格執行征地工作程序，按照征地受理、補償協商和草簽協議、方案報批等程序實施；征地后，要加強對征地社會風險的檢測和控制，對補償款的到位情況、失地農民實際困難、是否有外部力量介入等方面進行嚴密的檢測和關注，避免出現征地突發事件。

三、加大土地征用監督力度，遏制違規暴力征地。溫家寶同志在2012年達沃斯夏季論壇上指出，農民合法的土地得不到應有的保障，是土地征用的一個關鍵所在。政府作為社會管理的主體，要依法嚴控土地征用權限審批，根據當地農村經濟實際情況，科學合理地確定補償標準。切實按照規定標準補償，堅持 “保護價”進行補償，保護涉地農民權益。同時，征地拆遷必須由政府來主導管理，如果企業主導拆遷，受利益驅動，往往會出現野蠻拆遷現象，拆遷戶被逼自殘、自殺的惡性事件時有發生。要加大對招商征地部門及開發商征地行為的約束監督，在土地征用中，堅持對話解決、談判解決，而不能依賴于強制執行，對于可能釀成沖突事件的風險，充分調動村自治組織、社會組織等社會力量，通過了解農民的實際困難、化解矛盾、做思想工作等方式，及時進行疏解和干預，防止黑惡勢力等外部力量利用涉地矛盾策動沖突事件。

四、搭建社會對話平臺，多渠道暢通農民訴求。搭建政府與涉地農民平等交流的社會對話平臺，暢通涉地民意表達和與政府、開發商對話渠道，改變單一的信訪、上訪形式，調動社會力量，通過設立拆遷工作熱線、網絡反饋、書面征求、抽點暗訪等方式重視農民的合理訴求，采取多種渠道來化解矛盾，將矛盾化解在一線；提高補償標準，征地補償要充分考慮農民的權益，建議參照城市最低生活保障線確立征地補償最低標準；招商和征地部門要改變以官對民的強勢心態來對待農村征地，堅持平等的對話協調；完善征地公開聽證制度。在土地征用方案出臺前，要采取公示、聽證等方式廣泛聽取民意，把征地的原因、要求及相關善后政策進行通報，傾聽他們的意見，爭取支持和理解，充分考慮可能出現的社會風險、環境影響、矛盾糾紛及各類不穩定因素，把問題解決在一線，將征地可能出現的沖突對抗降低到最低點。

五、探索多種安置途徑，構建失地農民社會恢復機制。政府、開發商和農民三方中，農民是弱勢的一方，在經濟補償的基礎上，要明確安置責任，誰占地誰安置，堅持安置先行的原則，在給予金錢補償的同時，對他們今后的生活和就業都給予合理適當的安置，如進行同類或同等面積土地置換，杜絕先征用后安置的做法。不宜或個人不接受統一安置的，補償費用應考慮失地農民的后續生活保障問題，適當增加其生活補助標準。同時，積極幫助失地農民拓寬就業門路，探索多種安置方式，如將被征地農民統一納入城鎮就業渠道，在城市環衛、物業、綠化等公共項目用工中，優先考慮安排被征地農民再就業等等。引導和鼓勵失地農民自立創業，在經商、辦企等方面給予優惠，扶持鼓勵失地農民進行養殖、承包等活動，充分調動社會資源，通過多種渠道幫助失地農民平穩過渡。