協商民主視角下的公眾參與

◎李發戈

我國協商民主的主體既包括政黨、人大、政府和政協等政治組織，也包括有各種利益關系的公眾。其中公眾既指公民個人，也指其他法人組織和社會組織。協商的內容也不僅僅是政治事務，而且涵蓋公共事務、社會事務等其他事務。在協商民主中，公眾主要通過自由平等的對話、討論、審議等方式參與公共政策的制定和公共事務的管理。協商民主與公眾參與相結合，對于促進公共利益，化解各種復雜的矛盾和糾紛，維護社會穩定等具有重要的意義。

一、協商民主與公眾參與

歷史上，民主歷來都是與公民參與聯系在一起的。古希臘的城邦民主，就是一種公民全面參與的直接民主。盧梭甚至把公民參與決策過程看成是民主政治制度的基礎。在他看來，公民對政治決策過程的參與具有重要的功能，參與不僅使民主制度成為可能，更重要的是，還可以推動個人負責任的社會行動和政治行動，從而使民主制度獲得一種 “作為維持的能力”。

在代議制民主中，盡管公眾將自己的一部分權力讓渡給了他們的代表，公眾與政府的關系也變成了一種委托代理關系，但這并不妨礙公眾的直接參與。一是當代表不能忠實地履行他們的職責、人民的利益有可能遭到損害的時候，人民需要通過各種各樣的、持續性的參與行動，來影響、管理和控制與他們的生活密切相關的事務，以防止 “被代表”。二是在代議制下，行政權力還可能出現擴大化、甚至異化的可能。要限制和監督行政權力，就必須為利益受影響者提供一個表達見解、參與行政決定的程序（利益代表程序），以確保受到政策決定影響的利益人有恰當的代表參與決策過程，并具有公平的決定權。

作為對代議制民主的補充，20世紀60年代以來，公眾參與公共政策的制定和公共事務的管理開始在西方國家越來越受到重視。1960年，阿諾德·考夫曼首次提出 “參與式民主”（participatory democracy）概念。盡管“參與式民主”被普遍認為適用于一些微觀治理單位，如學校、社區、工廠和政策制定等領域，但它強調了公眾的作用。1970年，佩特曼出版了 《參與和民主理論》一書，進一步將參與的領域從微觀領域拓展到政治領域。1984年，巴伯在其 《強民主：新時代的參與政治》一書中，將代議制民主稱為 “弱民主”（weakdemocracy），而將公眾直接參與的民主稱之為“強民主”（strong democracy）。巴伯認為公眾參與是民主政治的核心。在 “強民主”下，政治成為每一個人都可以參與的日常生活的一部分，而不只是代議制里（弱民主）只由政治精英和專家所壟斷的專業活動。稍晚于參與民主的 “協商民主”（deliberative democracy）同樣強調公眾參與在民主政治中的重要性。協商民主認為公共決定必須經由參與者通過嚴肅、負責任的表達、溝通，在相互理解的基礎上做出。其中，“討論”（discussion）被賦予一種參與者之間通過闡述理由、進行說服、尋求共識而提升決策正當化和理性化的功能。“討論”即不同主體之間的相互協商。在協商民主中，公眾參與已經不僅僅是 “意見的聚合”和程序上的“多數決定”，而是有質量的、理性的決定。協商民主所倡導的大眾性、平等性、多元性、決策性和身份不受限制等原則賦予了公眾參與更加豐富的民主內涵。

借鑒西方國家協商民主和公眾參與的理論與實踐，在我國當前的政治環境下發展協商民主，擴大公眾參與，不僅有助于形成公眾與政府良性互動的局面，提高政府的權威和合法性，而且對于發展社會主義民主政治也具有重要的現實意義。

二、公眾參與與公共利益

政府作為公共利益的代表者，其公共政策必須以維護、發展和實現公共利益為最終目的。但是，作為 “經濟人”，政府及其官員又有為自己謀取利益的沖動。這樣，在公共領域，就既有可能存在 “市場失靈”，又有可能出現 “政府失靈”。如果缺乏公眾參與和協商，“政府失靈”就有可能得不到矯正。

（一）政策目標偏離公共利益

理論上講，公共政策的目標是根據社會公共利益來確定的，但實際情況并非完全一致。出于自利性的考慮，公共政策的制定機構往往會將本部門或本地區的利益融入到政策目標中去，甚至以追求自身利益最大化作為自己的政策目標，這就必然會造成政策內容的畸變。

（二）“尋租”及腐敗

在現實中，往往會出現公共權力的非公共運用的情況，即權力 “尋租”問題。掌握決策權的政府官員往往通過 “尋租”謀求私利。在 “尋租”的過程中，公共權力被異化，不再服從于公眾的利益，蛻變為掌權者和特殊利益群體謀求個人利益的工具。“尋租”活動及其產生的腐敗，既造成了社會資源的巨大浪費，又使公共政策偏離了公共利益最大化的基本準則和公平的價值取向。

（三）政策制定主體的 “越位”與 “缺位”

在制定政策過程中，政府能在多大程度上真正代表公眾，是對公眾負責，還是對特殊利益群體負責，決定著公共政策的生命力及效用產出。由于政府主體的 “越位”和公眾主體的“缺位”，往往造成政策公共性的衰減。政府及其主要官員壟斷了過多的決策控制權，在政策制定過程中忽視公眾的意見，甚至決策被個人意志所左右，變成了 “精英決策”、個人決策。

在全能型政府下，政府幾乎包辦了所有的公共事務。事實上，政府也不可能一貫正確。蓋伊·彼得斯認為，不論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態、多樣化問題所需要的全部知識與信息；也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應用所有有效的工具。所以，政府應該更加開放，讓更多的公眾參與到決策中來。在現代社會，國家正把原先由它獨自承擔的一部分責任轉移給公民社會。公眾參與和協商公共事務的管理，不僅能夠彌補政府的能力不足，而且能夠從決策和執行等環節加強對政府權力的監督，提升公共決策的合法性，保證政府把公共權力真正用于謀取公共利益。

西方國家推行的新公共管理運動，主張用治理或善治來替代管理，就是因為在社會資源的配置中，既存在著市場的失效，又存在著政府的失靈，而治理則可以彌補政府和市場在調控、協調過程中的某些不足。治理或善治的本質特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理。盡管治理的主體在形式上是組織化的，但從全社會的范圍看，治理或善治離不開政府，更離不開公民。在公共管理中，公眾參與和協商，既是治理和善治的主要內容，更是決定治理效果的一個重要條件。

三、平等協商與有序參與

我國的 《憲法》、《城市居民委員會組織法》、《村民委員會組織法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《價格法》、《城市規劃法》等，都對公眾參與作出了一些規定；地方層面，各級政府也出臺了很多鼓勵公眾參與的辦法。雖然制度為公眾參與做出了安排，確立了公眾參與的法律地位，但是，在實際操作中，公眾參與仍然存在著很多問題，要么流于形式，要么出現各種各樣的 “非制度參與”。要避免公眾參與中出現的這些問題，就需要從程序上來規范公眾參與的方式。

從參與過程來看，制度保障的是公眾的權利，而程序則保障公眾的這種權利能夠順利實現。在政治活動和社會活動中，民主無論是作為一種政治制度，還是作為一種議事規則，它首先是一種可供操作的程序。程序既是民主政治的運作方式，又是民主社會中各政治主體的行為規則，同時也是政治制度化的途徑。在公共管理中，程序既為公眾參與提供了更多可供選擇的合法途徑，保障了公眾的參與權利，又使得公眾參與能夠得到規范，避免了各種 “參與危機”的出現。約翰·羅爾斯認為，程序不僅是正義的基礎，而且是協商的條件。在探討不同利益群體、不同價值群體達成共同的 “社會契約”時，羅爾斯并不強調作為結果、作為內容的契約關系本身，而是強調達成合議的條件和手段，即程序。

在公共事務上，政府的主張不僅有可能和公眾的主張不一致，甚至政府還會以公共利益的名義侵犯私人權利（如征地、拆遷、污染項目等）。即使是公眾，也是以不同的利益群體出現的，不同的利益決定了他們的需求、訴求往往也是不一樣的。在操作層面，程序是惟一能達成一致的地方，因為一旦利害關系人同意了程序，無論結果如何，都必須接受所同意的程序所帶來的結果。當然，有了程序，也并不一定就能達成共識。但即使沒有共識，公眾在程序下通過協商，也能避免參與亂局的出現。

與韋伯的工具理性不一樣，哈貝馬斯提出的 “溝通理性”更強調在實現目標的過程中，主體參與者之間的相互溝通和理解，即協商。在他看來，在一個“理想對話共同體”中，任何共識都是建立在主體之間的相互理解和承認的基礎之上的，溝通行為的約束力就在于一方給出各種理由來說服對方接受。如果對方不是用理性來辨論，而是用暴力來回應，那就既是不理性的，也是不合法的。在公共管理中，盡管在參與和對話這種模式之下，決策很不容易也不可能很快做出，會帶來高成本低效率等問題，但參與和協商卻能使政府了解到公眾的需求，甚至找到更好的解決問題的辦法。