農村社會保障的公共財政支持研究

安 錦

農村社會保障是整個社會保障體系中非常重要的組成部分，其實質上是為了實現社會財力的轉移，幫助農村人民轉移或者規避風險。以農村最低生活保障制度、新型農村合作醫療制度、農村醫療救助制度、農村五保供養制度、自然災害生活救助制度等為主要內容的農村社會保障體系已經形成。

一、財政支持農村社會保障兩大特征

（一）特征之一：由國家主導財政資金籌集

國家規定農村社會保障資金的來源以個人籌集為主、集體補助為輔、國家予以政策扶持這三個方面。以農村合作醫療保險資金的籌集為例（見表一）進行分析可以得出以下幾點結論：1.中央與地方的補助資金總額逐年增加，比重逐年上升；2.農民個人投入資金逐年增加，比重逐年下降；3.國家財政在籌集資金中起主導作用。隨著財政支持的增加，中央與地方共同所占籌集資金的比重由2004年的55%增加到78%，充分說明了中央財政在資金籌集中已經不是“以個人籌集為主”了，而主要是由國家財政資金支持。

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（二）特征之二：財政資金投入方向向農民“普惠式”發展

截至2012年底，全國31個省市已全部建立了農村最低生活保障制度，表示我國農民的生活救助由過去的臨時救助向規范化、制度化、完善化邁進，充分解決了貧困農民的生活問題。我國農村養老保險制度由過去的社區型農村養老保險、傳統農村社會養老保險逐漸轉變到現在的新型農村社會養老保險，我國農村合作醫療制度經歷了計劃經濟時期、向市場經濟轉軌期和新型農村合作醫療三個階段。目前，新農保、新農合基本實現全覆蓋。

二、財政支持農村社會保障存在的問題

（一）政府承擔保障責任但力度不足

從養老保險方面來看，我國人口老齡化日益嚴重，標志著我國開始進入老齡化社會，而我國大部分老年人居住在農村，我國雖然每年加大了對農村社會保障的資金支持，基本達到全面覆蓋，但是從農民期待受益程度與實際受益程度仍然有很大差距，從而不能真正意義上的實現農民利益；從醫療保險方面來看，疾病問題一直困擾著收入不高但是消費較高的農民，相當多的農民無錢治病，有病難醫，一直面臨著“看病難、看病貴”的難題，也從另一方面折射出財政支持的力度不足，無法滿足現階段農民的需求；從低保救助方面看，國家現有的低保補助不能夠全力應對物價上漲給農民家庭帶來的影響，并且覆蓋面相對較窄，沒有實現“應保盡保”，致使享受低保的農民也只能建立在最基本的衣食無憂，而無法達到真正的“小康水平”。

（二）財政支持存在城鄉差異

我國的社會保障體系被分割為城市與農村兩個模塊，在城市實行的是國家保障模式，在農村卻實施家庭保障為主、集體保障為輔的模式，根據調查發現我國80%左右農民的社會保障支出僅占全國社會保障支出的11%，而20%左右的城鎮居民卻占有89%的社會保障支出。政府為城鎮居民建立的社會保障一定程度上卻損害了農民的利益，進一步擴大了城鄉差距，激化了城鄉之間的矛盾。

（三）財政補助資金及時足額到位困難

近年來國家財政收入不斷增加，投入到社會保障的資金也在不斷增加，但是增加的比重仍然很小，這就使得補助資金不足，而很多地方又依靠這些資金投入到見效快的投資領域，以此來吸收外來資金，促進地區經濟發展，因此容易將保障資金挪用或延遲給付，也就加劇了保障資金來源的不穩定。從集體投入方面來說，大部分縣鄉政府均是財政開支，也沒有多余資金來補充，就導致農民社會保障資金來源不穩定，足額支付困難。

三、財政支持農村社會保障建議與對策

（一）加大政府財政對農村社會保障的支持力度

首先，最好將農村社會保障支出獨立出來，作為國家財政主要支出項目之一，現在國家全額財政支出項目只有一項撫恤和社會福利救濟費，因此，應當根據現在的經濟發展水平適當的調整支出指標。其次，政府可以通過對農業的科技投入、增加農村基礎設施建設投資、增加農民信貸資金投入、建立農產品價格保護制度來發展農村經濟，增加農民收入，不僅是建社會會主義新農村的任務，也是發展農村社會保險的基礎。最后，各級政府應進一步加大對農村社會保險行政支持的力度，把政策性保險工作作為一項重要的農村工作來抓，切實做好保險工作的政策宣傳、動員引導、組織投保、理賠監督等工作，解決好財政補貼資金及時足額到位、減免政策的落實和災害損失核定等問題。

（二）重點發展“新農保”和“新農合”

1.關于完善“新農保”制度的建議。為了保護信息弱勢農民對農保機制的運營情況的了解，農保機構應當在當地政府的監督之下及時披露農村養老保險信息，尤其是農保資金的運行情況，所有程序都實行“陽光操作”，建立內外之間相互監督體系；在適齡老人養老保險金的兌現方面，農保機構應該切實做到按時足額發放；農保機構作為農保信息的制定和發布者，投保環境的影響者，應該適時修改農保政策和體制。

2.關于完善“新農合”制度的建議。一是要建立公平合理的補償機制。各地區要探索出適合自身特點的補償方式，補償標準要體現公平，在不同的醫院看病得到的補償標準應該一致，報銷比例的測算、報銷辦法和標準的確定，都要有科學性。二是要強化合作醫療的監督機制。必須要明確監管主體和監管內容，不僅要有政府部門，還應建立起社會各界包括農民的監管機制，讓農民直接參與到監管環節是必不可少的。

（三）注重保護農民工與失地農民

1.分批對農民工實施社會保險。按農民工工作的行業與其他因素綜合分析，可以按照下列順序分批實行社會保險：第一是批零業，第二是制造業，第三是建筑裝修業，如果解決了這三類行業的農民工，參保農民工比例就將達到54.47%。如果按照雇主性質來解決農民工的社會保險，國有企業、外資企業和合資企業相對好實施，因為企業本身實力決定了農民參保的優越性，但是這類農民工僅占9.96%，因此還是需要加緊做中私營企業的工作，這類農民工所占比例達到51.28%，并且按照行業分類進行農民工的社會保障實施，可以采用行政措施。

2.根據實際情況確定保險費率。農民工與失地農民的收入普遍較低，在設計農民工社會保險時，必須考慮到這一群體的經濟狀況。農民工的社會保障宜實行低費率、低費基政策，享受待遇標準也相應降低，但更要適度。這樣就可以達到另一種公平，既不會因為保費過高而無力承擔，導致無法享受優惠政策，也不會因為保費過低而得到較少的回報。確定保險費率必須從實際出發，既不能脫離用工單位的承受能力，更不能脫離農民工自身的負擔能力，不然再好的愿望也只是“空中樓閣”。

3.成立專門保護失地農民利益的職能機構。沒有一個專門的機構為失地農民主張權益，因此，隨著失地農民數量的不斷增加，成立專門機構管理與失地農民切身利益相關的事情、協調各相關部門的行為、為失地農民服務是非常必要的。

（四）建立健全農村社會保障監督機制

農村社會保障監督機制是整個農村社會保障運行機制的重要組成部分，包括專門監督系統、行政監督系統、司法監督系統和社會監督系統四部分。我們不僅要在廣的方面制定措施，還要在細的方面進行具體政策實施，如加強信息的公開化建設，使農民對社會保障具有基本的知情權；多頭管理會帶來監督職能零散化問題，為減少這些弊端，就應該明確專門機構的地位與作用；動員社會力量進行監督，以此來增強社會監督的有效性和全面性。

（五）注重宣傳與引導，提高農民對社會保障的認識與運用

我國農村人口眾多，就使得農村社會保障制度不能一蹴而就，需要循序漸進，在經濟發達的地區應該加速推進社會保障制度，而在貧困地區，國家應將一部分其他基金適度的轉為社會保障資金，在投入資金引導農民投保的同時，更應該加強宣傳社會保障制度的優越性，幫助農民逐步拋棄傳統的養兒防老、土地養老等舊觀念。國家財政在社會保障支出方面的信息披露透明度也要加強，加快政府網站統計數據更新的步伐，提高相關統計數據的時效性，才能更好的讓農民明確自己的投保方向，從中獲得真正的利益。只有國家政府提供了良好的氛圍與環境，才能確保更多農民進入到投保的行列，從而能促進社會保障制度不斷向前發展。

[1]劉萬.農村社會養老保險的財政可行性研究.當代財經，2007（12）.

[2]胡紹雨.新型農村合作醫療制度的執行評估與完善對策.農村經濟，2009（7）.