長三角土地開發(fā)的集約化利用研究

摘要：“十一五”期間，長三角地區(qū)GDP顯著增長，耕地面積日益減少。存在問題的根本原因在于對土地資源的粗放式開發(fā)利用。要在“十二五”期間防止長三角土地資源緊缺狀況繼續(xù)惡化，必須顯著加大對土地實(shí)行集約化開發(fā)利用的強(qiáng)度。主要對策有進(jìn)一步改進(jìn)與深化農(nóng)村“三集中”模式，盤活存量建設(shè)用地，扣緊土地開發(fā)利用環(huán)節(jié)，強(qiáng)化用地批后監(jiān)管，有效利用暫閑耕地，積極推進(jìn)土地復(fù)墾，用活土地置換政策，構(gòu)建土地利用考核體系等。

關(guān)鍵詞：長三角；土地開發(fā)；集約化利用

中圖分類號：F061.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：10085831（2013）03000107

長三角經(jīng)濟(jì)圈主要由上海、江蘇、浙江兩省一市組成，本文所使用的長三角相關(guān)數(shù)據(jù)均按照上海、江蘇、浙江兩省一市進(jìn)行統(tǒng)計。目前長三角經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域經(jīng)濟(jì)在全國乃至在世界迅速崛起，到2010年，長三角地區(qū)的城市化率已超過60%，快要進(jìn)入城市化高級階段；工業(yè)化發(fā)展已初步進(jìn)入后期階段；人均GDP達(dá)到了7 800美元。工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化已成為長三角地區(qū)發(fā)展的必然趨勢。在此背景下，土地資源的緊缺越來越成為了長三角經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的硬瓶頸。

一、長三角土地資源日益緊缺

長三角地區(qū)的土地資源歷來十分緊張，居住人口多，人均耕地面積少。尤其是在當(dāng)前城市化加速度發(fā)展規(guī)律的推動下，在“率先建成全面小康社會，率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”的發(fā)展戰(zhàn)略推動下，近年來，長三角地區(qū)各大小城鎮(zhèn)的城市建成區(qū)急劇擴(kuò)大，大量的高速公路、城鄉(xiāng)道路、大小橋梁、各類科技工業(yè)開發(fā)園區(qū)紛紛開工建設(shè)，從海外擁來以及從珠三角遷來的外資企業(yè)越來越多，這就導(dǎo)致長三角地區(qū)的土地資源日益緊張，耕地面積逐年減少。

2005-2010年，上海市GDP從9 248億元增長到了16 872億元，增加了7 624億元，增加率為82%；耕地總面積則從355.95萬畝減少到了301.50萬畝，共減少54.45萬畝，減少率為15%；人均耕地面積則從0.20畝減少到了0.13畝，減少率為35%[1]（表1）。

2005-2010年，江蘇省GDP從18 599億元增長到了40 903億元，增加了23 304億元，增加率為120%；耕地總面積則從7 170.55萬畝減少到了6 906.46萬畝，共減少264.09萬畝，減少率為3.7%；人均耕地面積則從0.96畝減少到了0.88畝，減少率為8.3%[2]（表2）。

2005-2010年，浙江省GDP從13 418億元增長到了27 227億元，增加了13 809億元，增加率為103%；農(nóng)作物播種面積則從4 256.91萬畝減少到了 3 726.97萬畝，共減少529.93萬畝，減少率為12%；人均播種面積則從0.87畝減少到了0.68畝，減少率為22%[3]（表3）。

綜合來看，“十一五”期間，長三角地區(qū)蘇浙滬三省市GDP從41 264億元增長到了85 002億元，共增加43 738億元，增長率為106%；耕地總面積（浙江省為農(nóng)作物播種面積）則從11 783.42萬畝減少到了10 934.94萬畝，共減少848.8萬畝，減少率為7.2%；人均耕地面積（浙江省為農(nóng)作物播種面積）則從0.83畝減少到了0.70畝，減少率為15.7%（表4）。

根據(jù)蘇浙滬三省市制定的“十二五”發(fā)展規(guī)劃，上海市在“十二五”期間GDP平均增速為8%，按此計算，到 2015年GDP將達(dá)到24 790億元，將比2010年的16 872億元新增7 918億元；江蘇省在“十二五”期間GDP平均增速為10%，按此計算，到 2015年GDP將達(dá)到65 875億元，將比2010年的40 903億元新增24 972億元；浙江省在“十二五”期間GDP增速為8%，按此計算，到 2015年GDP將達(dá)到40 005億元，將比2010年的27 227億元新增12 778億元。按此統(tǒng)計，長三角三省市到2015年，GDP總值將達(dá)到130 670億元，將比2010年的85 002億元增加45 668億元，增長率為54%[4-6]（表5）。

從表1中可以看出，在“十一五”期間，上海市每增加1億元GDP則減少耕地71畝（544 500畝÷7 624億元=71畝/億元）。在“十二五”期間，按照規(guī)劃，上海市的GDP要從2010年的16 872億元增長到2015年的24 790億元，將新增7 918億元，如果用地方式不改變，經(jīng)濟(jì)增長方式不調(diào)整，按照71畝/1億元的比值關(guān)系，那么，2015年則還要減少耕地562 178畝（71畝×7 918=562 178畝）。即現(xiàn)有的3 015 000畝耕地還要減少19%。

從表2中可以看出，在“十一五”期間，江蘇省每增加1億元GDP則減少耕地113畝（2 640 911畝÷23 304=113畝）。在“十二五”期間，按照規(guī)劃，江蘇省的GDP要從2010年的40 903億元增長到2015年的65 875億元，將新增24 972億元，如果用地方式不改變，經(jīng)濟(jì)增長方式不調(diào)整，按照113畝/1億元的比值關(guān)系，那么，2015年則還要減少耕地約2 821 836畝（113畝×24 972=2 821 836畝）。即現(xiàn)有的69 064 639畝耕地還要減少4%。

從表3中可以看出，在“十一五”期間，浙江省每增加1億元GDP則減少農(nóng)作物播種面積384畝（5 299 350畝÷13 809億元=384畝/億元）。在“十二五”期間，按照規(guī)劃，浙江省的GDP要從2010年的27 227億元增長到2015年的40 005億元，將新增12 778億元，如果用地方式不改變，經(jīng)濟(jì)增長方式不調(diào)整，按照384畝/1億元的比值關(guān)系，那么，2015年則還要減少農(nóng)作物播種面積4 906 752畝（384畝×12 7784 906 752畝）。即現(xiàn)有的37 269 750畝耕地還要減少13%。

再單純從耕地面積減少情況來看，“十一五”期間，長三角地區(qū)耕地面積（（浙江為農(nóng)作物播種面積）從2005年的11 783.42萬畝減少到了2010年的10 934.94萬畝，減少率為7.2%，人均耕地面積從2005年0.83畝減少到了2010年的0.70畝，減少率為15.7%（表4），如果“十二五”期間，這種用地方式不改變，經(jīng)濟(jì)增長方式不調(diào)整，還是按照7.2%的減少率來減少耕地面積，還是按照15.7%的減少率來減少人均耕地面積，那么到2015年時，長三角地區(qū)的耕地面積將只剩下10 147.62萬畝，人均耕地面積即使按現(xiàn)在長三角地區(qū)的人口計算，也將從0.70畝減少到0.59畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的人均0.8畝警戒線。照此下去，到2020年時，長三角地區(qū)人均耕地面積還不到半畝了。

二、長三角土地開發(fā)利用中的問題分析

造成長三角土地資源緊缺現(xiàn)狀的原因，既有長三角地區(qū)人多地少，城市化加快發(fā)展的客觀原因，也有人為造成的粗放式開發(fā)利用土地資源的主觀原因。近年來，在長三角土地資源開發(fā)利用中，走的是一條單純依靠增加土地供應(yīng)來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展模式。這種模式最嚴(yán)重的問題就是粗放、浪費(fèi)、效益低下、消耗的土地資源過大。具體問題體現(xiàn)在以下方面。

（一）土地開發(fā)利用項目用地過于浪費(fèi)

改革開放以來，長三角地區(qū)在土地開發(fā)利用上仍屬粗放模式，即通過增加土地利用量來擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，用這種粗放模式來支撐發(fā)展，必然要大面積占用耕地。在長三角地區(qū)的各類建設(shè)項目中，論證報批的計劃用地量一般都較大，最后實(shí)際開發(fā)的用地量也較大。許多項目用地寬打?qū)捤恪挻驅(qū)捰茫址攀健⒑慕呤嚼猛恋兀ㄔO(shè)用地的潛力沒有得到充分挖掘。土地利用率和單位土地投資強(qiáng)度以及產(chǎn)出率普遍偏低，遠(yuǎn)不如世界上的發(fā)達(dá)國家和地區(qū)。

（二）土地閑置與撂荒現(xiàn)象依然存在

土地緊缺已成為制約長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)速增長的“瓶頸”，但長三角一些地方土地閑置與撂荒現(xiàn)象依然存在。土地閑置拋荒有三種類型：一類是征而不用，轉(zhuǎn)而不用；二類是征多用少；三類是開發(fā)破壞了農(nóng)田水系導(dǎo)致周邊農(nóng)田拋荒。

2010年，國土資源部調(diào)查統(tǒng)計了全國2 815宗閑置土地的案例，從全國閑置土地分布來說，東部地區(qū)數(shù)量最多，分別占上報總宗數(shù)和面積的62.24%和62.46%。其中江蘇省共有119塊土地被閑置。國土資源部向全國公開曝光了26宗閑置土地名單，其中上海有五宗，江蘇有兩宗[7]。浙江嘉興在2010年公布了市級11宗閑置土地的情況，這些地塊超過合同約定開工時間，最長的已經(jīng)長達(dá)7年之久。

（三）土地利用結(jié)構(gòu)不合理

在土地利用的內(nèi)在結(jié)構(gòu)構(gòu)成上，存在許多不合理現(xiàn)象。

一是長三角各地現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和自然村莊的分布過于零亂，用地量過大。據(jù)統(tǒng)計，江蘇無錫農(nóng)村自然村莊的人均占地達(dá)到了170平方米。遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過省政府規(guī)定的100平方米的標(biāo)準(zhǔn)[8]。

二是長三角各地現(xiàn)有各類工業(yè)用地占用面積過于寬大，據(jù)統(tǒng)計分析，現(xiàn)在蘇南地區(qū)新增建設(shè)用地中各類工業(yè)用地占到了50%以上，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家的10%。

三是各種類型土地利用的潛力和優(yōu)勢尚未充分挖掘。長三角地區(qū)有不少丘陵、山坡和水域，但一些地方僅注重成片的大田大地開發(fā)，對邊角余地的非農(nóng)業(yè)建設(shè)開發(fā)利用不夠。

（四）土地開發(fā)利用的環(huán)節(jié)常有脫節(jié)

在長三角地區(qū)的土地開發(fā)利用中，不少地方的土地征、轉(zhuǎn)、供環(huán)節(jié)脫節(jié)，導(dǎo)致土地閑置和粗放利用現(xiàn)象較為嚴(yán)重。原因主要有征地補(bǔ)償資金沒有及時解繳到位，征地農(nóng)民沒有及時納入社保安置，各類建設(shè)項目征、轉(zhuǎn)、用審批和供地審批一定程度上存在脫節(jié)現(xiàn)象，造成一定數(shù)量的已供地未使用的閑置土地存在，以及已批準(zhǔn)未供地的閑置項目存在。據(jù)2010年溫州市國土資源局公布信息：1999年至2009年，溫州市“轉(zhuǎn)而未供”的閑置土地近10萬畝。溫州市國土資源局分析報告指出，導(dǎo)致“轉(zhuǎn)而未供”的原因有10個，主要是政策處理不到位、規(guī)劃調(diào)整、審批時限過長、“三通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)未到位、資金缺乏等。其根本原因主要還是在于土地開發(fā)利用的環(huán)節(jié)出現(xiàn)了嚴(yán)重脫節(jié)[9]。

（五）土地管理制度不完善

土地有償使用制度實(shí)施多年，一方面，取得了巨大成就；另一方面，受地方利益主體的干擾，在土地使用權(quán)的征用、交易、轉(zhuǎn)讓等利益分配方面仍然存在著一些不公正現(xiàn)象。在利益驅(qū)動下，有的農(nóng)村集體大量建廠房出租，違章出讓宅基地，建房超標(biāo)現(xiàn)象時有出現(xiàn)，客觀上形成了部分非正式地產(chǎn)。同時，由于農(nóng)村自發(fā)流轉(zhuǎn)的集體用地隨意改變用途，導(dǎo)致權(quán)屬不清誘發(fā)糾紛，這對于農(nóng)村土地的集約使用和農(nóng)村資產(chǎn)交易市場的健康發(fā)展都十分不利，亟待加以政策規(guī)范和引導(dǎo)。

由于土地管理制度不完善，土地責(zé)、權(quán)、利的主體不明確，因此政府、集體土地所有者（農(nóng)民）和用地企業(yè)之間的利益分配常常發(fā)生沖突，難以協(xié)調(diào)，致使在用地秩序上存在著某些混亂現(xiàn)象。

（六）追求經(jīng)濟(jì)增長付出的土地資源代價過大

近年來，長三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭猛，速度快，GDP總值高，財政收入貢獻(xiàn)大，但是付出的資源代價也不小。其中建設(shè)用地急劇增加，土地資源大量減少就是代價之一。

在“十二五”期間，既要節(jié)約土地，又要完成GDP的增長，就要充分重視內(nèi)涵發(fā)展，在新增建設(shè)用地方面，必須要提高每畝新增土地的投資強(qiáng)度，這樣才能提高每畝新增土地的產(chǎn)出值。因?yàn)槟壳爸袊耐顿Y額度在整個產(chǎn)出值中占的比重較高，一般要占50%以上。顯然，投資額度越大，新增土地的產(chǎn)出值就越高；新增土地的產(chǎn)出值越高，要實(shí)現(xiàn)“十二五”期間新增45 668億元的GDP，所占用的土地就越少。

三、進(jìn)一步深化農(nóng)村“三集中”是長三角土地集約化利用的重要模式

今后要繼續(xù)保持長三角地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，如期實(shí)現(xiàn)“率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(biāo)，在土地資源緊缺條件下，科學(xué)開發(fā)使用土地的唯一選擇只能是顯著強(qiáng)化對土地的集約化利用，特別是對農(nóng)村土地的集約化利用。因?yàn)槟壳伴L三角地區(qū)的城市用地基本上已經(jīng)沒有多大空間了，開發(fā)建設(shè)用地的主戰(zhàn)場逐步轉(zhuǎn)移到了農(nóng)村。因此，如何實(shí)施農(nóng)村土地的集約化開發(fā)利用，目前在長三角地區(qū)已經(jīng)到了刻不容緩的地步。

在土地資源緊缺條件下，目前長三角農(nóng)村土地的集約化利用模式應(yīng)該是以進(jìn)一步改進(jìn)、深化與完善農(nóng)村“三集中”為主。長三角地區(qū)的農(nóng)村“三集中”已推行數(shù)年了，但在實(shí)際進(jìn)程中出現(xiàn)了許多問題。當(dāng)前需要深化與拓展“三集中”的新舉措，通過解決發(fā)展中的問題，通過實(shí)施新的對策措施，繼續(xù)深入推進(jìn)長三角農(nóng)村的“三集中”， 以有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的集約化利用。

（一）農(nóng)村工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中

通過農(nóng)村工業(yè)集中，可以切實(shí)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)遍地開花的局面，提高土地的使用效率和產(chǎn)出值。但在長三角地區(qū)集中后的各類工業(yè)園區(qū)中，有部分企業(yè)存在著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、重復(fù)建設(shè)問題。重復(fù)建設(shè)除了帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理外，也必然帶來土地利用結(jié)構(gòu)的不合理，低水平的項目投資對社會資本、土地資源、原材料的利用都非常不經(jīng)濟(jì)。另外，在每畝土地投資強(qiáng)度的要求上，有些項目存在著完成時間過長，或者項目變動導(dǎo)致投資減少等現(xiàn)象，使最初要求的投資強(qiáng)度大打折扣。

為此，在農(nóng)村工業(yè)向重點(diǎn)園區(qū)集中的過程中：第一，必須同步進(jìn)行農(nóng)村工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)土地資源的少投入多產(chǎn)出，提高優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)單位土地的產(chǎn)出率。第二，在新的工業(yè)園區(qū)建設(shè)中，仍然要按照集約化開發(fā)利用土地的原則，對園區(qū)建設(shè)和進(jìn)園企業(yè)進(jìn)行規(guī)范運(yùn)作。嚴(yán)格執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策，嚴(yán)格控制限制性產(chǎn)業(yè)項目供地，從土地供應(yīng)上制止盲目投資和低水平重復(fù)建設(shè)。要求進(jìn)園的新企業(yè)在投資規(guī)模和投資強(qiáng)度上，以平均每畝土地為單位的投資額度，或者投產(chǎn)后的產(chǎn)值，或者上交的稅收，不得低于一定的限額，以此提高土地的使用效益。第三，大力提倡和激勵建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房、多層廠房，增加廠區(qū)容積率，以此提高土地的使用效益，實(shí)現(xiàn)土地資源利用效益的最大化。第四，切實(shí)加強(qiáng)對投資項目施工的時間、進(jìn)度、目標(biāo)等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，把投資強(qiáng)度規(guī)定落在實(shí)處。對一些分期實(shí)施的大型建設(shè)項目可以根據(jù)其實(shí)際到帳資金和生產(chǎn)建設(shè)進(jìn)度分期確定供地數(shù)量。

（二）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)園區(qū)集中

根據(jù)長三角的區(qū)情，長三角區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向性選擇只能是都市農(nóng)業(yè)和規(guī)模化經(jīng)營。通過農(nóng)業(yè)集中，實(shí)現(xiàn)土地的成片開發(fā)和規(guī)模化經(jīng)營，走產(chǎn)業(yè)化、市場化之路，追求土地的規(guī)模化效益。

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)園區(qū)集中過程中，必須要解決好的一個實(shí)際問題就是農(nóng)民承包地的流轉(zhuǎn)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集中過程中，要積極引導(dǎo)農(nóng)民的承包地加快流轉(zhuǎn)。實(shí)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有利于解決人地矛盾，充分利用土地，對于發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)具有積極作用。但同時土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須是在土地承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下進(jìn)行，必須是在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行。一般來講，只有二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)、大多數(shù)農(nóng)民轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并有穩(wěn)定的工作崗位和收入來源時，才有可能出現(xiàn)較大范圍的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。所以，必須堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，在條件具備的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

在當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題主要有：土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊、土地流轉(zhuǎn)后的管理不規(guī)范、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不完善、土地流轉(zhuǎn)收益分配不合理、農(nóng)民社保制度不健全等[10]。對此，一方面，要堅持《農(nóng)村土地承包法》的基本制度，明確農(nóng)民的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體地位[11]，從根本上保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)；另一方面，要把土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)納入法制化、制度化、規(guī)范化軌道，探索建立以村為集體土地所有權(quán)主體，以農(nóng)戶為單位量化股份，建立村級集體股份合作公司。在穩(wěn)定承包權(quán)的基礎(chǔ)上，搞活使用權(quán)，推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營，規(guī)范有序地引導(dǎo)農(nóng)民將承包地向規(guī)模生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)園區(qū)集中，通過引導(dǎo)承包地加快流轉(zhuǎn)，以此來提高土地的集約化利用。

（三）農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中

近年來在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城市化進(jìn)程較快、生活水平較高、全面小康社會建設(shè)和現(xiàn)代化發(fā)展走在全國前列的長三角地區(qū)，出現(xiàn)了實(shí)施農(nóng)民居住集中的客觀趨勢。

在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，依然要按照集約化開發(fā)利用土地的原則，對社區(qū)建設(shè)進(jìn)行規(guī)范。具體要求有：一是要強(qiáng)力推進(jìn)高層安置房建設(shè)，向空間要地，提高農(nóng)村新型社區(qū)的容積率；二是農(nóng)村新型社區(qū)用地的綠地率、容積率、建筑密度要嚴(yán)格按照規(guī)范要求執(zhí)行。以此保證農(nóng)民居住集中后的農(nóng)村新型社區(qū)土地使用的集約率。

從近年來長三角各地推進(jìn)農(nóng)民集中居住的實(shí)際操作來看，大部分自然村的拆遷撤并、農(nóng)民居住新型社區(qū)的建設(shè)都是靠工程項目的帶動推進(jìn)的。一方面，可以預(yù)計，今后長三角地區(qū)仍將規(guī)劃設(shè)計、開工建設(shè)大量的工程項目；但另一方面，也要看到，今后開工建設(shè)的工程項目將會呈現(xiàn)逐漸減少的趨勢。

原因在于：一是在經(jīng)過近十年來大量建設(shè)工程項目，大規(guī)模建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施之后，國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控對大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資已經(jīng)開始了制約；二是隨著長三角地區(qū)城市建設(shè)舊賬的逐步償還，城市建成區(qū)將會逐漸飽和；三是隨著市域基礎(chǔ)設(shè)施的逐步建成和完善，道路、橋梁等工程建設(shè)項目將會逐步減少；四是隨著外商投資進(jìn)一步向全國各地擴(kuò)散，“十一五”期間已經(jīng)初步出現(xiàn)了外商投資增長率的下降，今后外商投資項目增加也將會逐步趨緩；五是隨著城市化發(fā)展到70%的高級階段后，城市化進(jìn)程將會出現(xiàn)明顯趨緩的規(guī)律。基于以上原因，過去那種以工程項目作為主要措施來推進(jìn)農(nóng)民居住集中的模式今后將會受到挑戰(zhàn)。

因此現(xiàn)在必須積極探索除工程項目之外的其他推進(jìn)手段和措施。要把這一點(diǎn)作為今后推進(jìn)農(nóng)民居住集中工作的重點(diǎn)來加以研究和探索，并力爭取得實(shí)質(zhì)性突破。否則一旦工程項目大量減少，長三角地區(qū)要想通過實(shí)施農(nóng)民居住集中來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的集約化利用就將十分困難。

在非工程項目的推進(jìn)措施中，目前一些地方已經(jīng)取得的成果經(jīng)驗(yàn)值得長三角各地乃至全國各地高度重視，學(xué)習(xí)借鑒。如江陰市在推進(jìn)農(nóng)民居住集中的手段措施中，除了工程項目帶動之外，還采取了其他有效措施：一是以富村并窮村推進(jìn)農(nóng)民集中居住，典型的有華士鎮(zhèn)以富村帶窮村的“大華西”建設(shè)為主帶動農(nóng)民居住集中；二是新村建設(shè)推進(jìn)農(nóng)民集中居住，如周莊鎮(zhèn)以行政村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和中心村建設(shè)為主帶動農(nóng)民居住集中。

無錫市錫山區(qū)出臺了“關(guān)于非規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民住房安置暫行辦法”和“關(guān)于對非規(guī)劃建設(shè)區(qū)20戶以下自然村撤并實(shí)行以獎代補(bǔ)的實(shí)施意見”等政府文件，對非規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)，無法依靠工程項目來推進(jìn)的自然村和農(nóng)戶的拆并以及居住集中問題，由政府財政拿出資金給予一定補(bǔ)償。通過獎勵性的補(bǔ)償措施來引導(dǎo)農(nóng)民主動拆遷[11]。

一方面，農(nóng)民集中要走新型社區(qū)之路，另一方面，村莊整治也是建設(shè)新農(nóng)村系統(tǒng)工程中人居環(huán)境治理的一個重要環(huán)節(jié)。在推進(jìn)農(nóng)民居住集中進(jìn)程中，可以同時進(jìn)行村莊整治。通過村莊整治既能改善人居環(huán)境，美化新農(nóng)村，又能起到良好的節(jié)約用地效果。在當(dāng)前長三角農(nóng)村的村莊整治中，一定要注意保護(hù)江南農(nóng)村的優(yōu)美景觀和傳統(tǒng)文化特色。“上有天堂，下有蘇杭”，長三角是聞名遐邇的魚米之鄉(xiāng)，有著美麗的自然風(fēng)光和田園風(fēng)光，有著悠久的人文歷史。各地要將村莊整治與特色村莊建設(shè)結(jié)合起來，注意增加環(huán)境綠化的投入，注重人與自然、人與環(huán)境的和諧統(tǒng)一。在推進(jìn)自然村的撤并整合中，要對有文物價值的古村落以及歷史文化特色村鎮(zhèn)給與保護(hù)，避免對歷史文化和地方特色的破壞。要從歷史的高度，從可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略來對待和規(guī)范村莊整治工作中的拆、建、管。

四、強(qiáng)力推進(jìn)土地集約化利用的其他措施

除了以“三集中”作為長三角農(nóng)村土地集約化利用的主要模式之外，其他推進(jìn)長三角土地集約化利用的手段與措施還有以下方面。

（一）盤活存量建設(shè)用地，力爭保值增值

在長三角城市與農(nóng)村中，有不少閑置的存量建設(shè)用地，對此，各地政府和職能部門應(yīng)通過采取諸如激勵和懲罰等多種辦法，來盤活存量建設(shè)用地，一定要使存量用地使用起來，以實(shí)現(xiàn)存量用地的保值和增值。

（二）扣緊土地開發(fā)利用環(huán)節(jié)，完善土地管理

土地開發(fā)利用是一個系統(tǒng)工程，在土地的征、轉(zhuǎn)、供各相關(guān)環(huán)節(jié)上必須要緊密相連，環(huán)環(huán)相扣。土地、資金和拆遷安置政策處理，這三個因素是繞在一起的。很多政府投資項目主要資金來源是靠土地出讓收入，而土地出讓必須要先完成好拆遷安置和政策處理。在土地出讓收益上，各級政府、相關(guān)部門一定要綜合協(xié)調(diào)、服從大局，堅持以人為本的理念，合理合情作出科學(xué)決策。征地補(bǔ)償資金要及時解繳到位，征地農(nóng)民要及時納入社保安置，各類建設(shè)項目征、轉(zhuǎn)、用審批和供地審批要環(huán)環(huán)相扣，這樣才有利于實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約、集約、高效使用的目標(biāo)。

（三）強(qiáng)化用地批后監(jiān)管，定期檢查督促

在建設(shè)用地的管理上，今后要切實(shí)改變過去重審批輕監(jiān)管的現(xiàn)象，加強(qiáng)建設(shè)用地批后管理。堅決執(zhí)行國家政府建設(shè)項目用地驗(yàn)收制度，推動長三角地區(qū)建立用地跟蹤管理制度，定期或不定期對建設(shè)項目情況進(jìn)行檢查。檢查的內(nèi)容可以包括：供地備案制度的落實(shí)情況；土地出讓合同或劃撥書履行執(zhí)行情況；閑置土地及處置情況；行政審批主體供地審批實(shí)施情況；建設(shè)用地復(fù)核驗(yàn)收情況等。重點(diǎn)檢查建設(shè)用地面積、用途和容積率等重要指標(biāo)。

（四）有效利用暫閑耕地，加強(qiáng)處置力度

在閑置的土地中，有一部分原因是長三角地區(qū)各類科技工業(yè)園區(qū)的開發(fā)過程中，占用的一些耕地從征地到動建有一段較長的閑置時間。積極利用這些暫閑耕地進(jìn)行農(nóng)作物的耕作是提高土地集約效益的有效途徑。同時還要加大對存量建設(shè)用地的處置力度，盡量減少暫閑耕地面積，對于土地荒閑時間超過規(guī)定期限的，或者開工不足的，應(yīng)對開發(fā)單位征收土地閑置費(fèi)直至完全收回土地。

（五）積極推進(jìn)土地復(fù)墾，加大整治修理

土地復(fù)墾是對在生產(chǎn)建設(shè)過程中因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地采取整治措施，對集中連片的耕地區(qū)進(jìn)行田、水、陸、林、村的綜合整治，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)。土地復(fù)墾既可以恢復(fù)耕地、增加耕地，緩解人地矛盾，又可以不占或少占耕地，達(dá)到節(jié)約集約用地的目的。據(jù)蘇南地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，一般情況下，通過土地整理，可以增加5%的土地面積。長三角地區(qū)三省市現(xiàn)有耕地總數(shù)為10 934.94萬畝，如果整理其中的一半，即5 467萬畝，按新增率5%計算，則可新增耕地273萬畝。

（六）用活土地置換政策，實(shí)現(xiàn)高效配置

在推行農(nóng)村“三集中”的過程中，對一些位置分散的空閑地、閑置土地和低效土地，如“邊角地”、“插花地”等，通過復(fù)墾整理，可置換成相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)，通過土地置換來盤活建設(shè)用地。

具體置換方法主要有兩種：一種是土地置換盤活分散土地。即通過“易主”、“易位”、“易權(quán)”、“易用”，把零散土地歸并整合到一起，與不便于開發(fā)的已批未用的建設(shè)用地進(jìn)行置換，使得建設(shè)用地位置趨于集中，便于充分開發(fā)利用。另外一種是耕地折抵增加建設(shè)用地。如果通過土地整理實(shí)現(xiàn)了耕地的占補(bǔ)平衡，那么在符合國家土地政策的前提下，可以考慮新增耕地和建設(shè)用地之間進(jìn)行折抵。

（七）構(gòu)建土地利用考核體系，開展土地集約評價工作

針對長三角各地土地利用結(jié)構(gòu)和土地利用效率中存在的問題，根據(jù)長三角各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和各產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程的差異，各地各級政府可參照省、市相關(guān)指標(biāo)從系統(tǒng)的角度選用相關(guān)的集約用地指標(biāo)體系，對本地區(qū)土地集約利用進(jìn)行具體的、各具特色的綜合分析與評價。

土地集約利用評價主要包括土地投入程度、土地利用強(qiáng)度、土地利用經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、土地資源配置機(jī)制、土地利用結(jié)構(gòu)和布局、土地集約利用發(fā)展趨勢、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等。涉及的具體指標(biāo)有：土地價格的實(shí)現(xiàn)程度、土地閑置率、商業(yè)用地價格水平、工業(yè)用地價格水平、人口與用地增長彈性、建筑密度、土地出讓價格增值收益率等。可采用定量與定性結(jié)合的原則、區(qū)域性原則，對各地特別是各類開發(fā)區(qū)的土地集約利用情況作出客觀評價。同時將土地集約利用評價作為地方政府政績考核的一項重要指標(biāo)，促進(jìn)評價工作的日常化和制度化。

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