社會救助立法是一束冬日暖陽

文/向立力

社會救助立法是一束冬日暖陽

文/向立力

對今天中國大多數家庭來說，空調和暖氣早已司空見慣，絕大多數人恐怕也已經忘記了上一次被凍得瑟瑟發抖是什么時候。正因為這樣，今年入冬以來，祖國一南一北兩座城市（河南鄭州、貴州畢節），七條生命僅僅因為寒冷而先后逝去的事件讓我們難以置信，也觸動我們對當前的社會救助制度進行反思。

興起于近一個世紀的社會救助法以弱勢群體的基本生存權益為調整和規范的對象，它產生的獨特背景決定其具有不同于傳統法律的特點。社會救助法的價值導向在于把從社會歸集來的公共資源向社會再投入，它還十分強調資源再分配時向弱勢群體的傾斜。此外，一套成熟的社會救助法律制度下，“輸血者”和“造血者”的角色分工必須相對平衡，建立幫助弱勢群體脫離困境的長效機制的同時，兼顧對陷入短期、極端困境群體的援助。以上這些既是社會救助法的特點，也是社會救助法律的創制、實施過程中需要遵循的規律。然而，從近期各地圍繞兩起救助不力事件的討論中不難發現，我們恐怕還沒有足夠好地遵循這些規律。

公共財政對社會救助事業的投入不足，這是問題之一。近兩年來，社會救助站的運營問題頗受關注，不少救助站管理方都表示，財政撥款遠遠難以應付支出，不少機構只能被迫縮減救助能力。如湖北省某救助機構一年的運營費用要超過預算經費的一半以上，湖南省某地的救助站甚至因缺乏資金而長期“關門歇業”。資源再分配受到一些因素的干擾，沒能建立起純粹以幫扶對象為目標導向的分配機制，這是問題之二。如果說財政對社會救助的投入是一塊蛋糕，那么切蛋糕的標準應該是救助機構服務困難群體的數量和質量，幫得多、幫得好就應該多分，否則少分。然而目前我們的資源分配大多與救助機構的“身份”掛鉤，相比“民辦”救助機構來說，“公辦”救助機構更容易獲取資源，獲取的資源也更優質。社會救助事業體系化程度不高，“輸血”和“造血”機制沒能分化，“輸血”功能擠壓“造血”功能，這是問題之三。從事過社會救助事業的人都知道，解一時之難容易，難的是解一世之憂。很多受幫扶者缺的不只是一件棉衣，他們真正亟需的是融入社會的技能和機會。健全的社會救助體系當中，專注于急難幫助和專注于技能再造的機構必須分化，各精其業、相互配合。我們當前的社會救助體系關注眼前的困難多，對致困的源頭癥結考慮不夠，或者沒有更多的精力去考慮。

造成上述問題的原因也很多，但如果要理出其中最能牽動全局的因素，我想莫過于“市場”二字。市場機制能夠促進資源的最合理配置，這是一條普遍的規律。但凡涉及資源配置的領域都應當引入市場機制，政府直接分配資源的做法只能應對市場失靈的極端現象，不能常態化。目前社會救助事業顯現出的種種問題與市場機制引入不足不無關系。社會救助事業只有與市場機制充分結合，才能夠吸引更多的資源流入救助事業，確保分配的公平和高效，并最終促成行業內相關事業形態的分化、成熟。

在制度層面尋求突破必須依靠社會救助法律的制定，這是全部討論的終點，也是從暢想邁向實踐的起點。十一屆全國人大常委會第二十九次會議上，民政部部長李立國表示，社會救助法已經列入了全國人大的立法計劃。在前期調研和草案醞釀階段，引入社會主體參與救助資金運作是貫徹始終的觀念，“能夠交給社會辦的，要放手交給社會去辦”。由此可見，未來的社會救助法律必將融入更多的市場化因素。由于社會救助立法主要不涉及國家基本法律制度，社會救助事業受到地域的經濟、社會條件影響較大，地方差異明顯，很適宜作一些先行先試的嘗試，因而地方立法有很多作為的空間。從呼應國家社會救助立法的精神出發，地方社會救助立法活動中也要落實好市場化運作的理念。

幫助陷入困境者重拾生活尊嚴和信心是做好社會救助立法的目標，也是檢驗立法成效的標準。什么樣的制度更能夠吸引資源流入，能使資源被分配在最亟需的地方，能使盡可能多的人得到救助，能使受幫扶者得到更好的救助，我們就應當選擇什么樣的制度。