財政支出項目績效評價主體及評價模式淺析

■ 陳 靜

上個世紀70年代，績效監督審計的理論在西方國家和地區已較為普遍，我國由于績效監督工作起步較晚，尤其是財政支出項目績效評價由于實踐的時間較短，仍處于開拓探索階段，還沒有形成一套成熟的全面反映財政支出項目績效評價的工作方法體系。在財政支出項目績效評價的實踐中，由于既要考慮績效評價工作的行政性，又要考慮其市場操作性；既要考慮項目績效管理的規范性，又要考慮項目的專業性；既要考慮績效評價結果的合理性，又要考慮對績效評價結果的約束性，確定評價主體、選擇評價模式等工作就容易出現模糊不清、主次不分、指導性不強、缺乏獨立性和權威性等狀況。為使財政支出項目績效評價工作制度化、規范化和法制化，真正形成對計劃、決策、管理的監督和制約，我們通過對國外財政支出項目績效評價的研究以及國內幾個財政支出項目績效評價工作開展有代表性的省市的走訪調查，總結出了幾點對財政支出項目績效評價主體及評價模式的研究結論。

一、評價主體的多維性

財政支出項目資金通常具有投資大、周期長、政策性強以及影響面廣等特點，資金使用往往涉及管理、經濟、技術、社會、生態環境以及可持續發展等多項內容，要準確、經濟、高效地推行財政支出項目績效評價工作，確定評價主體是關鍵。何謂評價主體，簡單說就是“誰來評價”。在財政部下發的《財政支出項目績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號）文件中，提出“各級財政部門和各預算部門（單位）是績效評價的主體。”西方多數國家的財政支出項目績效評價主體包括預算部門(單位)、審計部門以及財政部門三類。在澳大利亞、馬來西亞、韓國等國家，均設有由政府直接領導或管理的財政支出項目績效評價機構，作為公共投資財政支出項目績效評價執行主體。在我國財政支出項目績效評價工作開展較有代表性的幾個省份，如廣東省、山西省、湖北省，財政支出項目績效評價主要由政府部門組織，通過聘用、聯合等方式，吸收一些專家、學者或中介機構專業人員協助進行某一具體項目的評價，或采取委托的方式將某些項目的評價工作交由中介機構完成。由此，我們認為財政支出項目績效評價主體存在多維性的特點，歸結起來，主要包括各級財政部門、業務主管部門、預算部門以及第三方組織。

財政部門主要從總體上擬定績效評價規章制度和相應的技術規范，組織、指導業務主管部門、預算部門、下級財政部門的績效評價工作，是績效評價工作的主要組織者和管理者。

業務主管部門是財政部門內根據主管內容不同分類的各個業務管理處室，如農業處、企業處、人事教育處等。其主要負責選定評價項目，并配合評價小組做好對財政資金使用績效的評價工作，督促預算部門落實財政部門提出的改進預算支出管理意見。

預算部門是指財政資金預算和評價單位。按照評價計劃對本單位的項目開展績效評價。

第三方組織是與政府無隸屬關系和利益關系的機構，包括專家、中介機構、學校、科研團體等實體組織，具有專業機構、專業團隊、專業理論、專業工具的優勢，能有效整合各種社會資源，有利于評價活動向著高效、低成本的方向發展，實現評價工作自身績效的最大化。

財政支出項目績效評價工作是一項集財政預算管理、會計管理、項目管理和相關專業管理于一體的專業性技術性工作，其工作內容是目前任何一個業務部門都不能完全獨自承擔的，因此，各個評價主體之間不是單獨、孤立地開展績效評價工作，而是在財政部門的組織和管理下，相互支持、相互協作，共同完成對財政支出項目的績效評價工作。

二、評價模式的多樣性

財政支出項目支出功能、規模大小各不一樣，但用的每一分錢都是納稅人的錢，這些錢該不該用，用到哪里，都是公眾關注的焦點。因此，為使財政支出項目工作制度化、規范化和法制化，每一個財政支出項目都應該進行績效評價，通過績效評價真正形成對計劃、決策、管理的監督和制約。由于財政支出項目數量大、種類多，光靠財政部門來評價是不可能完成的，需要多個評價主體來共同完成，這就形成了評價模式的多樣性。在西方國家，多數國家的財政支出績效評價工作是采取三級組織模式，即：預算部門(單位)自行組織實施的自我績效評價、審計部門組織實施的重點績效評價和財政部門組織的綜合績效評價。綜合我國的實際情況，借鑒廣東、山西、湖北的先進經驗，我們根據評價主體及評價流程的不同，將評價模式分為三種類型：

1．內部評價。內部評價的評價主體與項目資金的下撥、管理、使用、監督等存在諸多聯系，是一種體制內的評價活動。主要的評價形式包括預算部門自評和財政部門重點評價兩類。

所有財政支出項目都必須進行自我評價，由資金預算部門成立評價工作小組，對財政專項資金投入和使用、項目實施管理、績效目標完成等情況進行自我衡量和評價，提交業務主管部門績效自評報告及相關佐證材料。業務主管部門對提交的績效自評材料進行匯總分析，形成自評得分和問題分析。

對涉及政府重大決策或資助金額較大或社會高度關注的專項資金項目，除了資金預算部門自評以外，財政部門還要根據需要進行重點評價。由財政部門自行組織成立專業的評價小組，通過制定評價方案、基礎數據收集、整理分析、實地核查等程序開展評價工作，形成績效評價報告，提出科學、合理、可行的改進建議并反饋。

2．外部評價。外部評價即第三方評價，主要是指與政府無隸屬關系的第三方機構接受財政部門或預算單位的委托，在財政部門的指導和監督下，依靠自身專業優勢，組織實施績效評價工作。第三方機構憑借專業團隊、專業理論和專業工具的優勢，站在獨立客觀的角度，依據自評報告及佐證材料、指標與評分標準等對資金使用情況進行審核，組織專家組赴現場進行核查，最終形成評價報告遞交委托方。第三方評價組織具有組織權和評價權，能有效保障評價結果的客觀性和真實性，達到績效管理的目的。

3．混合評價。混合評價結合內部評價和外部評價的優勢，以財政部門或預算部門為組織者，吸納包括財政部門績效評價專業人員、業務主管人員、人大政協專業委員會的委員以及審計、監察等部門人員、專家、第三方機構人員等組成評價工作小組開展績效評價。混合評價中，發起評價工作的財政部門或預算部門作為評價主體，其他參與者通過自身專業優勢協助配合評價主體開展工作，有利于體現評價結果的專業性和真實性。

三、加強對績效評價工作的監管

績效評價是對財政支出項目的監督和制約，其重要性不言而喻；而績效評價工作本身做得好不好，其評價過程是否規范，評價結果是否可信，也是公眾關心的問題。因此，對績效評價工作本身的監管也是必不可少的。目前我國財政支出項目績效評價工作主要由各個項目實施單位的管理部門來自評，即“自己評自己”，評價的主體與客體是同一的，由于缺乏外部監督，往往主觀性較強，很難保證評價結果的客觀性和真實性。而財政部門的重點評價以及第三方評價也會由于人為因素，造成績效評價工作有失客觀。要保證績效評價工作的獨立、公正，需要加強對績效評價的監管。

1．人大（主要為人大各專門委員會）監管。各級人大作為最高權力機關，有權要求各級政府及其職能部門定期提供財政支出績效報告，也有責任對財政支出配置和使用的效率、效益和有效性進行檢查監督。在財政支出績效評價中，各級人大及其專門委員會主要實施綜合評價，并針對外交、國防、公共安全等特殊部門實施項目評價、單位評價和部門評價。

2．上級財政部門監督。財政部門內部應形成金字塔式的監督體系，將財政支出項目績效評價工作作為考核下級財政部門的指標之一，通過重點核查、隨機抽查及定期檢查等方式加強對下級財政部門的監督。

3．公眾監督。隨著經濟發展和公共財政體系的建立，各級政府的財政支出規模日益增大，影響面也在逐步擴大，公眾越來越關注財政錢花得是否有效率，是浪費還是節約，投入產出比如何。公眾對財政支出項目資金的使用情況享有知情權，要加強對績效評價工作的監管，保證評價結果的客觀真實，就必須將評價結果、評價過程以及評價指標體系等內容通過網絡、報紙等媒體公布于眾，有效發揮人民監督的作用。

4．獨立第三方監督。與委托第三方評價不同，獨立第三方監督是與政府無隸屬關系的第三方組織依靠自身的力量，自行發起、組織實施、獨立開展的對財政支出項目績效評價或者對財政部門（或預算單位）公布的評價報告進行再評價。獨立第三方評價以其獨立于體制之外的超然態度和民間特性，給公民提供一個民主參與和評價政府的載體，會對政府造成輿論壓力，使其更加注重公民的民主參與，改進自身服務。

[1]盧千里.財政支出績效評價主體和評價指標設置新探.企業經濟，2007年第6期.

[2]李艱.財政資金績效評價過程中主管部門的作用及實際操作，水利財務與經濟，2007年第22期.

[3]陳東升.引入第三方評價推進財政支出績效評價.中國鄉鎮企業會計，2008年第7期.

[4]于愛晶,郭亞.財政支出績效監督工作的難點與對策分析.財政監督，2006年第3期.

[5]五省市績效監督聯合課題組.澳大利亞財政支出績效監督制度的借鑒與啟示.域外視窗，2007年第9期.

[6]鄭方輝,李文斌,盧楊帆.財政專項資金績效評價：體系與報告.新華出版社，2012年9月第一版.

《笑臉迎春》 蘇格