國家審計視角關注的國有資產評估相關問題思考

■李健之

國家審計署自2010年以來陸續發布了對部分中央企業的審計結果公告，已將發現的所屬單位涉嫌經濟違法案件線索依法移送有關部門調查處理。這表明國家審計在加強監督、防止國有資產流失、打擊經濟犯罪和預防職務犯罪等領域發揮了重要作用。作者就審計公告中涉及資產評估的問題以及在審計中發現的國有資產評估相關問題進行了匯總整理，分析現行監管制度和評估行業狀況，探討問題產生原因，并提出解決建議。

國家審計署自2010年以來陸續發布了對部分中央企業的審計結果公告，受到社會各界人士廣泛關注。審計公告顯示，已將發現的所屬單位涉嫌經濟違法案件線索依法移送有關部門調查處理。這表明國家審計在加強監督、防止國有資產流失、打擊經濟犯罪和預防職務犯罪等領域發揮了重要作用。本文就審計公告中涉及資產評估的問題以及在審計中發現的國有資產評估相關問題進行了匯總整理，分析現行監管制度和評估行業狀況，探討問題產生原因，并提出解決建議。

一、國家審計視角關注的國有資產評估相關問題

國家審計署網站于2013年5月10日發布了2013第3-12號公告，披露了10家央企2011年度財務收支審計結果。此前涉及資產評估的問題多集中在所屬企業不按規定履行評估程序、按賬面值處置資產或自行定價交易產權、聘請不具備相關資質的評估機構等方面。今年公告中涉及資產評估的主要問題可歸集為以下三個方面：

1. 產權交易方面：所屬企業未經集團決策同意批準對外投資或交易產權，在收購和出讓股權時未按規定履行資產評估程序，在尚未完成評估備案和集團批復之前簽訂了收購或轉讓協議，收購價遠高于評估價，未經評估將前幾年收購的探礦權按照當初收購原價轉讓。

2. 企業改制方面：所屬企業在改制中未繳納土地出讓金和辦理土地使用權變更手續，直接將劃撥土地評估作價計入改制企業資產；企業合并評估中特殊存貨價值被低估。

3. 經營活動方面：所屬企業違反內部規定，未嚴格執行對供貨商進行資信評估或相關質押物評估簽訂質押合同即對外預付貨款，致部分預付款逾期未收回造成損失；大型高價設備處置未按規定進行資產評估和進場交易，且存在逆程序操作等問題。

據國家審計署網站理論探討文獻披露，將國家審計人員在審計中發現國有資產評估相關問題整理如下：

1. 清產核資流于形式：一些企業少計資產和收益，轉移、隱匿國有資產設賬外賬，將賬外土地使用權、其他無形資產不納入清產核資范圍，隱瞞已簽訂土地出讓合同并繳納全部出讓金的事實，拖延不辦理土地使用權證，以低價或無償形式將國有資產轉為集體所有，將應屬于集體的資產證明為個人所有。借改制重組之機，把部分優良資產剝離出來出售或轉讓給非國有企業，將債務包袱留給原企業。外部股東出資不到位甚至虛假出資仍承認其持有國有出資企業的股權。

2. 利用評估基準日操縱結果：一些企業利用市場價格劇烈波動，選擇資產價格低谷的過去時作為評估基準日，評估報告日市場價格已發生較大變化但仍以基準日價格出具評估結果，評估報告實際已經失效，需要重新評估，而企業仍以該評估價值交易，采取貌似合規的方式實現低價轉讓國有資產的目的，造成國有資產重大損失。

3. 私簽隱名投資協議：一些國企領導私下以公司名義與民營企業或個人簽訂隱名投資協議，授權私營企業或者個人以相關國有企業的名義注冊成立公司，以取得私營企業和個人本無法獲得的投資和資產經營權利，在投資企業獲取巨額收益后，再以隱名投資協議為由將國有股權按原始投資額退出，頃刻之間讓巨額國有資產悄無聲息地“合法”流失。

4. 蓄意規避監管：一些企業為規避掛牌轉讓的政策限制，以非同比例減資增資的形式對股權比例進行操縱，引入利益方，將預定需要轉讓的資產轉入指定企業，然后以增資的方式引入外部股東，規避政策的競價監管，達到產權轉讓的目的。

5. 公開掛牌交易走過場：有的企業國有產權轉讓不公開，不透明，很多項目進場掛牌后并沒有實現競價轉讓，在掛牌前早已私下談好了買家，為了避免第三方摘牌，在掛牌時設置了障礙，掛牌的內容都是傾向于談好的買家，甚至一些條款都是為對方（買家）量身定做的，致使公開掛牌交易成為走過場。

6. 專項審計失實：審計機構失去獨立性，沒有盡到應有的責任，將應確認收入作為預收等負債科目掛賬，不及時結轉，甚至偽造交易業務虛增企業負債；原本經營較好的國有企業，以庫存積壓、市場競爭激烈為由，將產品大幅降價，甚至以低于成本價格銷售，增加企業成本和虧損，達到減少凈資產的目的。

7. 評估失實：評估報告中披露的評估工作時間過短，無法實施評估準則所規定的評估程序；評估工作日期在經濟行為各方簽署協議的日期之后補做評估，評估結果是為求證協議價格；以重大事項披露代替根據評估準則應執行的評估程序、大量資產按賬面值保留未評估；不認真復核土地礦權等專業評估報告，簡單引用不關注其限制條件及報告有效期；對委托方提供的虛假材料不加以分析甄別直接使用；與委托方串通作弊采用不合理的評估參數及預測數據惡意壓低或抬高價值；作為礦業權評估最重要參數的資源儲量缺少國土部門評審認定報告，選定的礦山生產能力、礦山服務年限等參數缺少政府批文、礦產品開發利用方案等依據，主觀隨意性較大。少計漏計應繳納礦業權價款造成高價收購非國有礦企產權后仍承擔本該由原產權人繳納的礦業權價款。

二、現行國有資產監管制度體系完善

現行國資監管制度是經過多年的經驗教訓規范而成，規范運作是對國有產權管理體系的維護。

多年以來，國務院、原國家國有資產管理局、財政部、國資委先后制定頒布了大量的國有資產管理及資產評估規范文件。國務院1991年頒布91號令《國有資產評估管理辦法》是最基本的法規。2003年3月，十屆人大一次會議決定設立國有資產監督管理委員會，作為國務院直屬特設機構，專司國有資產監管職責。截至2012年底，國務院國資委已出臺310件規章、規范性文件，分布比較集中的領域是：財務監督與考核評價、產權管理、企業改革、規劃發展、收入分配、企業黨建和群眾工作等。與《企業國有資產監督管理暫行條例》的國有資產分級監管職責相適應，資產評估實行分級管理，即國務院國資監管機構負責中央企業的資產評估監管工作，地方國資監管機構負責地方企業的資產評估監管工作。截至2012年10月，全國445個地市（含直轄市的區縣）中設立國資監管機構的395個，約占總數的89%；在358個設區的市中設立國資監管機構的有336個，約占94%。

《國有資產評估管理辦法》規定了資產評估項目的立項確認制度，即資產評估項目準備啟動時要向管理部門申報立項，資產評估報告完成后由企業上報，管理機構對評估報告各個方面是否符合規范做出認可即確認。2005年國資委頒布12號令《企業國有資產評估管理暫行辦法》，立項、確認制度由核準、備案制度替代，規定經各級人民政府批準的經濟行為事項涉及的資產評估項目，分別由其國有資產監督管理機構負責核準，其他資產評估項目實行備案制。

為進一步加強中央企業國有資產評估管理工作，2011年5月，國資委發布《關于規范中央企業選聘評估機構工作的指導意見》，對如何選聘評估機構進行了規范，對于受聘評估機構在執業過程中發生各種違規行為作出了相關處理規定。

三、資產評估行業健康發展

中國改革開放后，資產評估行業隨著市場經濟的建立應運而生，上世紀八十年代主要服務于國有企業轉制過程中的國有資產產權交易。二十多年來，我國資產評估行業不斷發展，執業范圍和服務領域日益拓展，執業能力和監管水平穩步提高，社會影響力和國際話語權逐步增強，在建立社會主義市場經濟體制、促進企業兼并重組、國有產權改革等領域作出了重要貢獻，已成為市場經濟發展中不可或缺的力量。目前全國有資產評估、房地產估價、土地估價、礦業權評估、舊機動車鑒定估價和保險公估六大類評估專業評估機構近萬家，從業人員約30萬人，規模居世界首位。

成立于1993年12月的中國資產評估協會是資產評估行業的全國性自律組織，自1996年起構建與國際資產評估準則接軌的中國資產評估準則體系，截至目前已頒布26項準則，旨在滿足政府監管要求、維護行業公信力、規范行業執業行為和維護行業權益。2012年10月，財政部發布了《中國資產評估行業發展規劃》，表明了財政部發展評估行業的信心和決心，也為中國評估行業又好又快發展指明了方向。2012年2月提交十一屆全國人大常委會第二十五次會議審議的《中華人民共和國資產評估法（草案）》中，對評估師和評估機構的執業行為以及行政監管等方面做了嚴格規范，明晰了相關法律責任。

四、問題分析

由上述分析可知，我國現行國有資產監管制度體系完善，資產評估行業健康發展，在此背景下，上述審計結果涉及的國有資產評估問題，反映出有些評估機構及專項審計機構的業務質量控制體系存在較大問題，執業質量令人堪憂。某些評估機構為了生存和招攬業務徘徊在無序競爭惡性壓價的循環中無法自拔。此類機構有如害群之馬，他們的存在擾亂了市場秩序，助長了某些不良風氣，嚴重破壞了行業的公信力，不及時懲處則不利于行業的健康發展。

朱镕基擔任總理期間曾先后為三所國家會計學院題寫了“不做假賬”作為校訓，也被業界奉為基本的職業操守。但多年以來會計造假現象卻一直悄悄地存在著，從早年的藍田股份、銀廣夏、麥科特、鄭百文、科龍電器，到近年的綠大地、新大地，直至最近的萬福生科，資本市場上此類案件似乎從未停息。會計欺詐和財務丑聞不僅僅限于中國，在世界范圍內也一直未曾消失。安然、世通、施樂、美林、默克、雷曼兄弟等巨型公司曾先后曝出會計丑聞。曾經的世界五大會計所之一的安達信即死于安然事件。

會計造假必然有其生存的環境和土壤。美國經濟于上世紀90年代進入快速增長期，吸引了大量的國際資金，也推動著一批大公司頭腦發熱盲目擴張。但是隨著泡沫的破碎，經濟陷入低迷。為了維持股價，防止利益流失，他們只能不惜以信用做代價，大做假賬。中國經過三十年的經濟改革，已經超過日本成為全球第二大經濟體，成為政府主導發展經濟國家的楷模，國有企業在其中發揮了巨大作用，2012年中國企業500強榜單即是最好的例證。許多大型國企通過重組改制、主輔分離、收購兼并等，進一步提高了自身競爭力。在此過程中，難免出現一些重大經濟決策事項問題及內部管理問題。

中國證監會近期對萬福生科案的相關中介作出了嚴厲處罰，保薦機構被重罰并暫停保薦資格，相關責任保薦代表人、保薦業務負責人、內核負責人、保薦項目協辦人分別被給予警告、罰款、撤銷保薦代表人資格，撤銷證券從業資格，終身證券市場禁入等。相關會計師、律師事務所被沒收業務收入并處以2倍的罰款，撤銷會計師事務所證券服務業務許可證、12個月內不接受該律所出具的證券發行專項文件，對簽字會計師、律師分別給予警告、罰款、終身證券市場禁入處罰。希望此案的處理不僅對中介行業產生深遠影響，也能為國資監管提供參考。

從國有資產產權持有者即國有企業角度分析，上述國有資產評估問題產生的原因主要有以下方面：

一是企業在制定重大資產重組及產權交易方案時，對資產評估工作缺乏足夠重視，僅把評估報告作為報批材料之一，定價方面可能會更傾向于領導意志或財務顧問估值，為確保其經濟行為實現甚至故意操縱評估結果，并未意識到不規范運作是對國有產權管理體系的破壞。

二是評估委托方不合適。一些企業為確保交易實現而提前聯系，甚至將受讓方或非國有產權人也作為評估委托方之一，評估報告正式出具前向委托方征求意見的過程中，委托方有權對評估結果提出意見甚至不接受，最終導致評估報告失實。

三是評估基準日選擇不當。評估結論使用的有效期通常為評估基準日后一年內，但評估基準日后評估范圍發生重大變化，或者出現了可能影響評估結果的重要事件，資產價格標準發生變化、且對資產評估結果產生明顯影響時，均說明評估基準日選擇不當，如不調整評估基準日重新評估，必然出現評估結果失實。

四是企業具體經辦人員缺乏必要的法律法規和財務知識，如對國有劃撥土地確權、礦業權價款處置等相關重要環節把控能力弱，委托其他專業評估機構協助辦理并單獨出具評估報告，要求資產評估報告直接引用。某些資產評估機構缺乏專業勝任能力，沒有考慮直接引用會有什么后果，如土地可能采用出讓或授權經營、作價出資等多種方式確權，取得礦業權證并不證明其儲量已核實、價款已處置并足額繳納等，最終造成評估結果出現重大錯誤。

五是企業委托評估時以降低企業成本為由習慣于壓低資產評估收費，僅將其視同為公開招標采購，采取價低者中標策略，其中不無評估機構的無序競爭惡性壓價，導致評估收費低到不足以支付完成評估工作所需的人力成本和差旅費用，評估機構則因收費少而省略評估程序，最終造成評估報告失實。

五、解決建議

筆者根據長期從事評估機構業務質量控制工作的體會，結合前述問題分析，提出如下解決建議：

1. 國家審計需要行業專家協助

建議在國家審計中針對資產評估相關問題，借鑒財政部、國資委、證監會的機制，聘請評估行業專家、被評審企業行業專家、中國資產評估協會專家、中國土地估價師協會專家、中國礦業權評估師協會專家、其他協會專家、其他有關政府機關專家等協助工作，此舉必將在加強審計監督、防止國有資產流失方面取得更佳效果，更加突出地發揮威懾作用。

2. 評估報告備案審核需進一步加強

各級國資委應當加強對企業國有資產評估工作的監督檢查，重點檢查企業內部國有資產評估管理制度的建立、執行情況和評估管理人員配備情況，加大對資產評估項目的抽查力度。企業負責評估管理人員應通過相關培訓具備一定專業知識，對于備案報告的審核，建議聘請評估行業專家協助工作，對于判斷收益法評估折現率等重要參數選取是否公允，建議廣泛征詢專家意見。

3. 收購非國有產權中有條件地使用收益法評估結果

近年來出現一些國有企業收購非國有產權的評估報告中，采用無法實現的收益預測導致評估增值巨大，國有企業按此收購產生重大損失。建議借鑒證監會關于上市公司重大資產重組管理辦法，制定出臺國有企業收購非國有產權相關規定，對于資產評估機構采取收益法、假設開發法等基于未來收益預期的估值方法進行評估并作為定價參考依據的，收購企業應當在收購完成后三年內的年度報告中單獨披露相關資產的實際盈利數與評估報告中利潤預測數的差異情況，并由會計師事務所對此出具專項審核意見。交易對方應當與收購企業就相關資產實際盈利數不足利潤預測數的情況簽訂明確可行的補償協議，如規定收購價款不得一次性支付，預留一定比例的保證金，在收購后各年中按預測收益的實際完成額酌情調整等。

4. 充分發揮優勝劣汰機制選擇評估機構

建議中央企業及地方國資委請行業協會推薦資質等級高、資信好的評估機構來優化目前的評估機構備選庫。在入庫機構中采用隨機抽選搖號方式替代低價者中標的方式。建立責任承擔機制和退出機制，定期公布各評估機構的信用檔案。對評估機構進行動態評價綜合考核，擇優選聘，確保評估質量。對于發現的收益預測與實現差距較大且不能證明屬非評估判斷造成的失誤、評估參數選取明顯有失公允的評估報告，則應將該評估機構從企業評估機構備選庫中刪除，通告各企業三年內不再選聘該評估機構，涉嫌犯罪的依法移送司法機關處理。

5. 國資監管部門委托評估承擔費用

國資委規定，經濟行為事項涉及的評估對象屬于企業產權等出資人權利的，按照產權關系，由企業的出資人委托。企業接受非國有資產等涉及非國有資產評估的，一般由接受非國有資產的企業委托。如果委托方是出資人所屬企業甚至是經濟行為的相關方，這就難以保證資產評估的客觀公正性。而資產評估費用與可能流失的國有資產相比往往只是九牛一毛。因此，對于重要項目有必要由國資監管部門委托資產評估，并將評估費用納入財政預算內，保證資產評估的獨立性和公正性，從而確保資產評估價值的公允性。

6. 評估機構應自律

評估機構應牢記質量即是生命的執業戒律，珍惜目前已取得的市場認可度，按照《評估機構業務質量控制指南》、《資產評估操作專家提示——中小評估機構業務質量控制》等評估準則不斷完善機構內部質量控制體系，提高從業人員的素質，遵守職業道德，更加慎重地確定資產評估價值，維護當事者的合法權益。

7. 評估行業協會主動配合

建議評估行業協會多設立國有資產評估研究課題，為豐富國有資產評估方法及參數提供技術支持。嚴厲打擊評估機構的無序競爭、惡性壓價行為，維護評估行業市場秩序，加強監管。針對執業質量檢查中發現的各類問題研究具體解決辦法。對監管發現并認定的違規機構，由評估行業協會責令其停止違法活動，沒收違法所得并處違法所得額數倍罰款，對屢犯不改的機構及時清理，撤消其執業資格，從而有效提高執業質量。

《春花》 黃濤

[1]審計署審計結果公告．

[2]施青林．審計署武漢辦．加強審計監督 防止國有資產流失．http：//www．audit．gov．cn/n1992130/n1992150/n1992576/2942270．html．

[3]諶武．審計署駐上海特派辦．國有產權交易審計探析．h t t p：//w w w．a u d i t．g o v．c n/n1992130/n1992150/n1992576/2558018．html．

[4]陳明，許宏梅．審計署駐沈陽特派辦．警惕資產評估機構執業過程中存在的虛假評估問題．http：//www．audit．gov．cn/n1992130/n1992150/n1992561/2592345．html．

[5]孫扣榮．審計署駐上海辦．警惕國企借收益法導致國有資產流失．http：//www．audit．gov．cn/n1992130/n1992150/n1992576/2526116．html．

[6]吳曉偉．審計署駐太原特派辦．淺談礦產資源審計中應關注的幾個問題．http：//www．audit．gov．cn/n1992130/n1992150/n1992576/2838150．html．

[7]施靜萍．吉林延吉市審計局．淺談政府審計中的資產評估．http：//www．audit．gov．cn/n1992130/n1992150/n1992576/2661624．html．

[8]中國資產評估協會2012年工作總結和2013年工作重點．中國資產評估協會． http：//www．cas．org．cn/zhgl/gzyd/41446．htm．

[9]黃淑和．堅持國有資產監管體制改革正確方向 努力把指導監督地方國資工作推向深入．http：//www．sasac．gov．cn/n1180/n1566/n11183/n11199/15101595．html．