城市工業用地征收補償評估思路探討

■朱正宏

隨著我國現代化的高速發展，工業化、城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢。為了規范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有權人的合法權益，國家于2011年1月出臺了《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《補償條例》）。為了規范國有土地上房屋征收評估活動，保證房屋征收評估結果客觀公平，國家相關部門于2011年6月頒布了《國有土地上房屋征收評估辦法》（以下簡稱《評估辦法》）。

按照新出臺的《補償條例》，征收人應當對被征收人給予公平補償。明確對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。因此，征收評估是否客觀公正，評估結果是否合理，將直接影響征收雙方當事人的合法權益，進而影響拆遷工作進程。目前對城市工業用地的征收補償的評估方法，主要是適用成本逼近法和基準地價系數修正法，而上述兩種評估的評估結果往往偏低，被征收單位難以接受，從而產生城市“拆遷難”的問題，同時也把評估師和評估機構推到了風口浪尖。因此，對城市工業用地征收補償中評估思路的探討，對于降低評估師的執業風險、減少所涉及糾紛的發生、促進和諧社會的構建，具有較強的現實意義。

一、被征收土地使用權補償價值不低于市場價值的理解

我們討論城市工業用地征收補償價值的時候，首先要明確房屋征收補償是否包含了廠房占用的土地使用權價值。

根據《補償條例》規定，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：

（1）被征收房屋價值的補償；

（2）因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；

（3）因征收房屋造成的停產停業損失的補償。

本文主要是對上述（1）被征收房屋價值的補償進行討論，且針對國家通過舊城改造的方式征收城市工業用地，用于房地產開發等預期有較大收益的情形。

《補償條例》中明確，對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。《評估辦法》中指出，被征收房屋價值是指被征收房屋及其占用范圍內的土地使用權在正常交易情況下，由熟悉情況的交易雙方以公平交易方式在評估時點自愿進行交易的金額，但不考慮被征收房屋租賃、抵押、查封等因素的影響。因此合理的房屋征收補償價應該包含土地使用權價值。

基于以下理由，筆者認為征收補償價值不應低于市場價值：

一是，每宗土地都是實物、權益和區位的結合體，其中權益對土地使用權的價值有較大影響，在評估征收補償時是不考慮被征收土地租賃、抵押、查封等權益因素影響的，該類權益因素可能產生價格減損的影響。

二是，土地的價格水平與土地取得成本、土地區位地段的價格水平相關。被征收房產之間的價格差別很大的主要原因是由于不同區位地段的土地使用權價格差別較大。因此，區位價值考慮的是否充分會直接影響土地的價格。

三是，由于城市的快速發展，老城區的工業企業紛紛外遷，國家通過舊城改造的方式將原有的工業用地征收，開發商業和住宅項目，預期收益很高。因此，被征收單位認為有權享受本地區房地產開發帶來的區位和地段快速升值利益，會有一種預期收益，期望獲得比現有土地利用條件下更高的收益。

四是，房屋征收評估價只是為征收雙方提供了一種價值參考意見，最終由市場確定的補償價格要經過征收雙方的價格博弈過程。征收方在評價項目風險時，一般會做出適當的讓步，對被征收單位給予補助和獎勵。

二、適合城市工業用地征收補償的估價方法分析

根據《評估辦法》的文件精神，評估師應當根據評估對象和當地房地產市場狀況，對市場法、收益法、成本法、假設開發法等評估方法進行適用性分析后，選用其中一種或者多種方法對被征收房屋價值進行評估。

（一）市場法

運用市場法對土地使用權價值進行評估，涉及到的具體方法有市場比較法和基準地價系數修正法。

1. 市場比較法

市場比較法是指在同一市場條件下，根據替代原則，將條件類似的交易實例與估價對象之間加以對照比較，就兩者之間的交易情況、交易時間、區域因素、個別因素等的差別進行修正，求取估價對象在評估基準日價格的方法。

市場比較法在評估工業用地土地使用權的時候有一定的局限性，一是，由于被征收的工業用地大多處于主城區，而該區域工業用地的市場交易量往往十分稀少，不具備選用市場比較法來進行征收補償評估的條件。二是，即使擴大了樣點搜尋的范圍，在土地區位和土地等級大致相近的范圍內，能找到個別條件相似、交易時間接近的樣本點，作為測算地價的參照物，但其交易價格主要是以土地出讓為目的的一級土地市場的交易價格，不能真實反映二級土地交易市場的狀況。

2. 基準地價系數修正法

基準地價系數修正法，是指在求取一宗委估宗地價格時，根據當地基準地價水平，參照與委估宗地相同土地級別或均質區域內該類用地地價標準和各種修正因素說明表，根據兩者的區域條件、個別條件、土地使用年限、市場行情、微觀區位條件等，確定修正系數，修正基準地價從而得出估價對象地價的一種方法。

基準地價就是土地的初始價，也稱城市基準地價，是指在城鎮規劃區范圍內，對現狀利用條件下不同級別或不同均質地域的土地，在完成拆遷、平整等一級開發后，由市、縣以上人民政府確定的平均價格。

政府在批準提供工業項目建設用地的時候，是嚴格執行《工業項目建設用地控制指標》中明確的投資強度、容積率、建筑系數、行政辦公及生活服務設施用地所占比重、綠地率等土地利用控制指標的，并且在剩余期限內轉讓工業用地土地使用權的還有限制條款。同時，政府部門為了招商引資，利用優惠的土地使用成本吸引外來資本投資建設，往往將工業用地的基準地價確定在較低水平。國土資源部發布的《全國工業用地出讓最低價標準》就是對低價出讓國有工業土地使用權行為的調控和管理。在實務中，我們也常常發現通過招拍掛方式出讓的工業用地價格與同區域同級別的基準地價基本一致的現象。因此，我們認為政府確定的工業用地基準地價是包含各項控制指標作為先決條件，并且轉讓有限制條款的政府定價。

基準地價系數修正法是比較適合評估工業用地土地使用權價值的評估方法之一，也是目前在評估實務中針對工業用地評估采用較為廣泛的一種評估技術，但由于評估中所采用的基準地價實質上是一種政府定價，因此其評估結論在反映公開土地市場的價格方面也有不足之處。

（二）收益法

運用收益法評估土地使用權價值主要是采用收益還原法。由于工業用地的土地收益難以準確剝離確定，因此收益法不適于工業用地的評估。

（三）成本法

運用成本法評估土地使用權價值主要是采用成本逼近法。成本逼近法是適合評估工業用地價值的評估方法之一，但是，現實土地價格大部分取決于它的效用，而不是所費成本。

（四）假設開發法

假設開發法是指在估算開發完成后不動產正常交易價格的基礎上，扣除建筑物建造費用和與建筑物建造、買賣有關費用后，以價格余額來確定估價對象土地價格的一種方法。

如果被征收工業用地在符合城市總體規劃、土地利用規劃的前提下，能改變土地使用性質，以商住用地作為最佳開發利用方式，則假設開發法不失為一種較為理想的評估方法。

三、城市工業用地征收補償評估思路

綜上所述，當被征收的城市工業用地存在較大的預期收益的情況下，除了假設開發法，當前現有的幾種土地估價方法在征收補償評估實務中都存在一定的局限性，評估結果很難得到被征收方的認可，因此，我們不妨通過假設開發法原理來實現城市工業用地補償價值的發現功能。

我們可以通過土地儲備運作模式來尋找一種較為有效的估價思路。本文以武漢市土地儲備運作模式為例，根據《武漢市土地儲備管理辦法》和《武漢市人民政府關于加強土地資產經營管理實施方案的通知》等文件精神，持有土地的使用者可以通過與土地儲備機構簽訂合約，委托土地儲備機構將原有用地改變土地用途公開出讓。土地儲備機構組織公開出讓后，按市場成交價的一定比例收取土地收益，剩余部分返還原土地使用者。

因此，我們可以按以下步驟來測算城市工業用地征收補償價值：

首先，獲取土地利用總體規劃和擬征收區域的專項規劃。通過政府專項規劃設定被評估宗地的最佳利用方式。

其次，獲取被評估宗地的控制性詳規，收集宗地的用途、位置、使用年期、界內外面積、建筑限高、建筑密度、容積率等關鍵的規劃指標資料。

由于宗地處在征收階段，政府的控制性詳規是尚未公布的，獲取被評估宗地的各項詳細規劃指標的可能性非常小，從而給使用假設開發法帶來了很大的難度。因此可獲取被征收宗地周邊房地產開發控制性詳規情況，參照與委估宗地均質區域內商住比、建筑限高、建筑密度、容積率等重要參數指標作為替代參數指標。

第三步，根據被評估宗地周邊的平均參數指標，運用假設開發法求取擬改變規劃用途后宗地的市場價值。也可以用市場法直接求取擬變更規劃后宗地市場價值。

第四步，測算被評估宗地由現狀的使用條件到規劃使用條件下所需要支出的成本費用，如土地整理、建構筑物及附屬設施的拆除費、政府土地收益金等。

第五步，求取被評估宗地征收補償價值。被征收土地按規劃用途可能實現的市場價值，扣除被評估宗地由目前的使用條件到規劃使用條件下所需要支出的成本費用后，可以作為被征收工業用地的補償價值。

四、結論與啟示

1. 評估師在從事城市工業用地征收補償評估時，完全不考慮土地使用權的區位優勢和規劃允許的最佳利用方式可能帶來的市場增值，而只按土地現狀條件確定土地補償價值，會存在損害被征收方利益的可能，特別是土地市場價值處于快速上升階段，利益各方矛盾會變得更加突出。

2. 評估師在實務中應根據評估對象和市場狀況，對各種評估方法的適用性進行分析，選擇適當的評估方法對被征收對象的補償價值作出合理的判斷。特別是當征收對象存在預期收益的時候，應當考慮運用假設開發法，體現被征收方享有的合理收益。

3. 建議政府相關部門根據市場狀況及時制定不同類型房地產在不同區位地段的區位價格，并定期更新，以利于房地產征收補償評估工作的順利開展。

4. 建議評估師和評估機構從事征收補償評估業務時，要加強風險評價。根據評估資料、價格參數的收集情況，評估結論的可靠程度，合理選擇咨詢性或鑒證性報告的類型。要加強評估報告信息披露的質量，特別是土地使用權規劃變更的合法性、控制性詳細規劃情況、報告中采用的各種規劃條件參數情況等影響評估結論的重大事項要詳細披露，以幫助報告使用者理解評估結論。

5. 當城市總體規劃調整，某區域工業用地進行商住開發具備可行性的前提下，對該區域工業用地進行交易行為評估時，如何考慮被評估土地未來的預期收益也是值得我們去研究和探討的課題。