日本對非援助：目的與影響

■ 賀文萍／文

(作者系察哈爾學會高級研究員，中國社會科學院西亞非所非洲室主任，研究員）

2013年6月1—3日，日本在橫濱市召開了第五屆“非洲發展東京國際會議”（TICAD V）。日本首相安倍晉三在1日的開幕式上即向非洲送上了大禮包，承諾在未來五年內日本要采取官民合作的方式向非洲提供總額達3.2萬億日元（約合320億美元）的一攬子發展援助。日本大手筆向非洲“撒錢”被許多包括日本媒體在內的國際媒體紛紛解讀為“拉攏非洲”以“追趕中國”或“牽制、抗衡中國”。那么，日本大幅提高對非援助的目的究竟何在，其影響和效果又如何呢？

“撒錢”非洲意在非洲的資源和市場

資源豐富、國家數目眾多、并且在國際舞臺上日益發揮重要作用的非洲一直是日本實現所謂“資源安全”和“政治大國”夢的重要外交目標。對此，就連日本外交高官自己也并不諱言。2005年11月，日本外務省非洲事務官員大森茂就曾明確撰文“解析”日本的對非政策，稱非洲在日本外交上的意義主要有三點：一是幫助處理非洲問題是日本作為國際社會一員義不容辭的責任，處理好非洲問題可以提高日本在國際社會上的地位，強化日本的國際發言權；二是非洲地大物博，其境內蘊藏的資源相當豐富，非洲還擁有占世界人口總量14%的極具潛力的消費大市場，日本可以從與非洲的交往中獲得豐厚的經濟利益；三是非洲共有53個國家，占聯合國成員的28%，其在聯合國的影響力非常巨大，聯合國的每一個國家要想使自己的提案獲得通過，都必須和非洲強化關系。

誠如大森茂所言，自然資源極度匱乏的外向型工業大國日本對資源儲備十分豐富的非洲具有天然的“需求”和“覬覦”。眾所周知，獨特的地理和地質環境使非洲大陸成為世界上各種自然資源非常豐富的地區，擁有“世界資源寶庫”的美譽。在構成自然資源的糧食、水、能源、礦產四大要素中，非洲幾乎樣樣名列世界前茅。如在能源方面，據統計，截至2012年底，非洲石油剩余探明儲量176億噸，占世界石油剩余探明儲量7.8%。非洲天然氣剩余探明儲量14.6萬億立方米，占世界天然氣剩余探明儲量7.0%。特別是自20世紀90年代以來，非洲無論是已探明的石油儲量，還是石油年產量和出口量均呈快速增長趨勢，在全球能源供應格局中的地位得到大幅提升。而資源貧瘠的日本則有86.8%的煤炭、99.7%的石油、94.4%的天然氣、99.7%的鐵礦石、96.8%的銅、80.8%的鉛、61.7%的鋅、98.5%的錫、100%的鋁和100%的鎳需要依賴進口。

在1973年石油危機爆發之前，日本的石油進口主要來自中東（88.2%）和東南亞（7.3%）。但石油危機的爆發和中東局勢的不穩定促使日本把目光投向中東以外的非洲以及拉美地區，并把確保資源為中心的經濟安全保障確定為日本對外援助政策的一大重要目標。石油危機爆發后的次年即1974年，日本外相木村俊夫首次出訪了加納、尼日利亞、扎伊爾、坦桑尼亞等撒哈拉以南非洲四國。第二次石油危機后的1979 年，日本外相再次訪問了尼日利亞、科特迪瓦、塞內加爾、坦桑尼亞和肯尼亞等非洲五國，以尋求更多石油供應。另據日本外務省的數據顯示，對非援助在日本對外援助(ODA)中所占比重也從1970 年的2.2%上升至1980 年的10.7% 和1990 年的13.3%，非洲也由此成為除亞洲之外接受日本援助最多的地區。2011年4月日本因大地震引發福島核電站事故后，因核電站的被迫關閉，這場突如其來的能源危機使其更重視非洲的石油和天然氣資源。據悉，日本安倍政府已于2013年5月宣布了一項新動議，擬在今后五年向日本企業提供2000億日元的財政援助，以投資于非洲的稀土礦、石油和天然氣開發。日本企業近年來也加緊了其在非洲資源開發的步伐。如三井物產2013年將與美國油氣企業合作在莫桑比克海域投資開發大型天然氣田。該氣田的總投資為150億美元，至2018年將建成年產1000萬噸液化天然氣的基地，其中500萬噸出口日本。

自然資源極度匱乏的外向型工業大國日本對資源儲備十分豐富的非洲具有天然的“需求”和“覬覦”。日本“撒錢”非洲意在非洲的資源和市場。圖為肯尼亞北部部圖爾卡納“恩戈米亞1號”地區的塔洛石油公司的石油鉆塔。

另外，非洲54個國家和10多億人口（預計2050年非洲人口將超過20億）的“潛力股”大市場也使日本不甘心在非洲發展的快車道上旁落。自20世紀90年代中期以來，非洲國家的經濟即開始出現企穩向好的發展趨勢，年均經濟增長接近6%。在過去十年里，世界上發展最快的十個國家中，有六個是非洲國家。非洲人均國內生產總值也已從2000年的492億美元增加到2010年的1189億美元上下。而且相關分析表明，未來非洲經濟仍有望迎來長達20年的增長期。與走在上行通道的非洲經濟相比，日本經濟則仍未走出長達十多年的停滯狀態。近年來，日本因島嶼爭端與亞洲周邊鄰國日益緊張的政治和外交關系也客觀上推動日本政府尋求拓展亞洲以外的潛在市場，而非洲市場正是其主要目的地之一。

“拉選票”：實現日本“入常”的政治大國夢

早自20世紀70年代起，隨著日本經濟大國地位的確立，日本政府不再滿足“經濟巨人”、“政治侏儒”的現狀，實現“政治大國”和實施“大國外交”的欲望開始膨脹。從20世紀80年代后期開始，日本即明確把對外援助作為改善國際形象、提高國際地位、實現外交戰略目標的直接形式。1986年，日本當選為聯合國非常任理事國，但得票率并不高，日本政府由此開始意識到國家數目眾多的非洲所具有的潛在政治價值。

在由經濟大國走向政治大國的進程中，推動聯合國安理會改革并借改革之機成為聯合國安理會常任理事國是日本的政治抱負和“政治大國夢”。有著54個國家（占聯合國193個成員國總數近四分之一）的非洲大陸無疑是日本要實現這一抱負所需要倚重的“大票倉”，對于日本“入常”目標的實現可謂舉足輕重。實際上，日本從20世紀90年代以來積極推動聯合國安理會改革進程（1993年，日本首次明確表達了希望成為安理會常任理事國的愿望），但相繼在1995年和2005年兩次沖擊“常任夢”都以失敗告終均多少與未得到非洲國家的有力支持有一定關聯。痛定思痛，為實現“政治大國”的戰略目標，日本近十多年來明顯加大了對非洲事務的介入力度，并主要通過頻頻主辦大型涉非國際會議來出臺對非政策和拉攏非洲。

2013年6月1日，在日本橫濱國際會議中心，日本首相安倍晉三發表講話，宣布將向非洲提供320億美元資金。

1993年10月，在經過近兩年的策劃和準備后，日本與聯合國和“非洲全球聯盟”（GCA）合作，在東京主辦了有48個非洲國家、22個主要援助國及有關國際機構代表參加的首屆“東京非洲發展國際會議”（TICAD I），通過了《有關非洲發展的東京宣言》，強調與非洲建立伙伴關系，并從此以后把五年一屆的該會議機制打造成后冷戰時期日本實施對非戰略的一個主要平臺。2001年1月，日本首相森喜朗對南非、尼日利亞和肯尼亞三個非洲國家進行了訪問。這是日本首相對撒哈拉以南非洲的首次訪問。訪問中，森喜朗首相把日本對非政策提高到“直接關乎日本外交政策成敗”的“戰略高度”，并把他此次的出訪非洲視為“日本全球戰略的一個恰當的新開端”。2003年9月，第三屆“東京非洲發展國際會議”在日本東京召開，日本承諾向非洲提供十億美元的無償援助。2006年4—5月間，時任日本首相小泉訪問了埃塞俄比亞和加納，并在訪問非盟總部時發表了演講。日本希望通過小泉首相對非洲國家以及非盟的訪問，與非洲國家在聯合國改革問題上進一步溝通立場，通過支持非洲國家“入常”換取非洲國家對日本“入常”的支持。

2008年是日本對非援助大幅邁進的一年，該年還因此被確定為日本的“非洲年”。新年伊始，日本外相高村在出訪非洲時就宣布向非洲提供總額2.6億美元的援助，為非洲培養聯合國維和人員，幫助非洲解決地區爭端和推行有關防干旱項目。此外，日本當年還實施了兩項重大的對非洲外交舉措：一是5月召開了第四屆東京非洲發展國際會議暨日非峰會；二是在7月承辦了八國集團峰會并在會上重點討論包括非洲在內的世界環境與發展問題。日本希望以此來加強日非關系，擴大日本在非洲乃至在世界上的影響力。第四屆“非洲發展東京國際會議”共吸引了40個非洲國家首腦與會，規模為歷屆之最，日本也大大加強了對非“撒錢”“支票外交”的力度。會議期間，時任日本首相福田康夫強調，“非洲借鑒戰后日本及亞洲各國成功經驗的時刻已經到來”，未來五年日本要在對非經貿關系方面實現三個“倍增”目標：一是政府開發援助倍增；二是無償援助和技術合作倍增；三是日本企業對非投資倍增。福田表示，日本要在未來十年幫助非洲在現今1400萬噸的糧食產量基礎上翻一番，并承諾在五年內將對非洲的發展援助總額提高到130億美元，幫助非洲擺脫干旱等全球變暖帶來的不利影響等。

2013年6月，在第五次“非洲發展東京國際會議”上，日本承諾的未來五年對非發展援助總額更是飆升到320億美元。日本政府除力推在基礎設施、農業、能源、醫療保健等所謂“安倍經濟學”成長戰略重點支持的領域加大投入力度外，還表示要加強在非洲安全方面的投入，希望日本自衛隊在索馬里打擊海盜以及南蘇丹的聯合國維和等領域發揮作用。會議期間，日本首相安倍毫不掩飾其以“撒錢”換“選票”的功利外交目的，與大約40個非洲國家的首腦舉行雙邊會談，創造了15分鐘一次會議的馬拉松式首腦會晤記錄。日本《產經新聞》也以“大實話”明確表述，此次會議要得到非洲支持的內容主要有兩項，“一是東京正在爭取的2020年夏季奧運會的主辦權，另一個就是所謂的聯合國安理會改革”。“2015年即將迎來聯合國成立70周年。日本等四國集團（指日本、巴西、德國和印度）準備再次掀起聯合國改革高潮”。

“抗衡中國”：有心卻無力實現的“戰略目標”

雖然日本早在1993年就召開了首屆“非洲發展東京國際會議”，與始建于2000年的“中非合作論壇”相比，日本似乎在搭建與非洲機制性對話平臺的道路上搶了個先機。然而，由于中非合作的基礎雄厚，力度巨大，后發的“中非合作論壇”在推動中非合作方面遠遠超越了“非洲發展東京國際會議”對日非關系的推動。如今，中非貿易額已從2000年的100億美元上升到2012年的超過2000億美元；中國對非投資存量截至2012年底已超過150億美元，是2003年的20多倍。如果加上通過第三國轉投部分，中國對非各類投資總額已超過400億美元；非洲還成為中國第二大海外勞務工程承包市場。在非洲的中國人已超過百萬，在非洲開展經貿活動的中國公司已達2000多家，在50個非洲國家開設有中國大使館。反觀日本，2011年年底，日本與非洲的貿易額還不到300億美元，日本對外投資也僅有1%進入非洲。生活在非洲的日本僑民大約8000人，在非洲的日本公司約600家，日本在非洲設立的使館數目為32個。中國高層領導人頻繁出訪非洲，中國新任國家主席習近平2013年3月底上任不久就首訪非洲，其前任胡錦濤主席任內則是六次出訪非洲。而日本首相最近的一次出訪非洲則需上溯至2006年的小泉純一郎執政時期，高層出訪的空白期已長達七年。難怪乎，東京早稻田大學的片岡貞治教授用十分形象的語言描述說，“在非洲，中國正在升格為重量級國家。而日本則是向中等量級升格”。

為抗衡中國在非洲的影響，日本媒體呼吁要“以殊死的態度挽回（在非洲）對中國的滯后”。日本輿論也早在2008年第四屆“非洲發展東京國際會議”時就公開表示，舉辦非洲開發會議和加大對非援助力度就是為了抗衡中國在非洲的影響。近兩年來，隨著中日圍繞釣魚島主權歸屬的爭端升級，日本甚至利用最新召開的第五屆“非洲發展東京國際會議”，試圖在釣魚島問題上爭取包括非洲在內的國際輿論的支持，突破其日益受困的亞洲外交。據日本共同社報道，首相安倍考慮通過與參加會議的非洲各國首腦的個別會談，來說明日本在釣魚島問題上的立場，并為日本爭取成為安理會常任理事國尋求非洲各國的支持和協助。國力不濟、經濟仍陷入滯脹的日本自知在經貿合作等“硬實力”上無法超越或是追趕中國，便在所謂的培訓非洲人才、解決非洲就業和幫助非洲解決糧食危機等“軟實力”方面大做文章。第五屆“非洲發展東京國際會議”期間，日本經濟產業相茂木敏充宣布，未來五年內日本企業在非洲當地雇傭的員工數要從現在的約20萬人增加一倍。首相安倍也提出了日本援助非洲的具體目標，聲稱到2018年，在撒哈拉沙漠以南的貧困地區，日本要幫助把稻米的產量增至2800萬噸，同時落實培養千名農業技術員的計劃。

日本還自詡其在歷史上從未對非洲進行過殖民統治，“手腳是干凈的”，但是二戰后一直追隨美國外交的日本對非政策并未給日本構建良好的政治基礎。冷戰時期，出于對抗蘇聯的需要，日本追隨美國采取支持實行種族隔離政策的南非和羅得西亞白人少數政權的政策。冷戰結束后，日本又與美國等西方國家一道，在非洲國家推行所謂的“以援助促民主”的援助政治化模式，即根據非洲國家的民主和人權狀況，在提供援助時采取獎勵或懲罰措施。從20世紀90年代初起，日本曾經以民主化、人權等狀況的惡化為由，對幾內亞、尼日利亞、贊比亞等國采取過“援助懸置”措施。另外，日本對非援助中強烈的實用和功利主義色彩也很大程度上沖淡了其對非“支票外交”的效果，并引起非洲國家的警覺。最后，雖然日本政府出于其政治大國外交戰略的需要，不斷提升非洲在日本外交中的重要性，但日本社會和民間對日非關系的認知并沒有同步跟進，仍視非洲為“遙遠的大陸”和“問題與危機多多的大陸”。日本媒體承認，與中國以及歐美國家相比，日本在非洲的存在感很低。日本政府高官也坦承，“與中國的資金量和援助額相比起來，日本啞口無言”。日本對非援助的承諾是否能夠按期兌現，日本的非洲政策究竟能夠走多遠，非洲國家對此都持謹慎和觀察的態度，也沒有任何國家希望看到所謂的“中日東亞地區主導權爭奪”轉移到“中日的非洲影響力爭奪”。

[1] 隨著2011年7月南蘇丹脫離蘇丹成為獨立國家，非洲的國家數目目前已增加為54個。

[2] 大森茂.日本緣何要支持非洲——解析日本的非洲外交[J].日本外交論壇,2005,11.新華社參考資料[J].2005-11-09.

[3] 日非峰會：福田發動金元攻勢[N].共同社東京,2008-05-28.

[4] 安倍首相意在爭取非洲票田[N].日本產經新聞,2013-06-02.

[5] 非洲：亞洲浪潮進一步加大[N].法國世界報,2013-05-30.

[6] 日本接連推出援非政策對抗中國[N].日本讀賣新聞,2008-05-30.

[7] 日本搞‘拉攏外交’牽制中國[N].環球時報,2013-05-31.