信息網絡時代公共管理變革之道

○徐汝華

當前，世界范圍內的信息網絡化、經濟全球化，從根本上改變著各國經濟社會的生產方式、生活方式和社會管理方式。而社會歷史形態的變化也沖擊著傳統的政府管理模式，促進政府管理觀念、管理體制、管理方式、管理手段的不斷創新。

一、信息網絡時代公共管理變革的內涵

公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會資源、對社會公共事務進行有效治理的一套制度、體制和機制的安排。一個民主、法治、有效率的公共管理體系，是一個國家政治穩定、經濟發展、社會進步的重要保障和必要條件。因此，建立與時代環境相適應的公共管理模式，是時代發展的要求，是構建和諧社會的制度保障。

社會主義市場經濟條件下，公共管理變革的目標是建設服務型政府，用法律手段和經濟手段管理社會經濟事務，使政府成為市場和企業“創業平臺”的構建者、良好“經商環境”和“人居環境”的創造者、“市場機制”的規范者。

在建設服務型政府的過程中，信息網絡技術可以提供強有力的技術支撐和內在驅動力。在信息網絡時代，公共管理變革要充分利用以互聯網為主的信息通訊技術，實施電子政務，建設電子政府，從根本上改變政府治理的觀念、結構、方式和方法，調整政府內部組織架構、運作程序和管理手段。借助信息網絡技術，政府應改革傳統的金字塔式的組織結構，建立扁平化的網絡型組織；應改革運作流程，建立—個無縫隙的在線政府，使全體公民隨時隨地都可得到政府的有效服務；應改革政府職能，改變治理結構，從強勢國家單獨治理模式轉變為國家與社會的共同治理；應改變治理觀念，確立為“顧客和消費者”服務的意識；應發揮信息網絡技術在提升政府反應能力、溝通效率、決策水平方面的重要促進作用；應擴大公民參與，強化公共服務能力，提高公共服務質量。

二、信息網絡時代公共管理變革的特征

信息網絡時代公共管理變革的核心內容，是對政府進行組織結構的重組和業務流程的再造，從根本上把政府治理從封閉的行政系統中拓展出來。具體而言，信息網絡時代公共管理變革的特征主要有：

1.政府組織結構的網絡化、扁平化

在信息網絡時代，大量的信息能夠實現迅速傳遞和處理，從而大幅度減少中間環節，擴大管理幅度，推動政府的組織結構從傳統科層制向扁平化、網絡化轉變。這種組織結構強調信息共享，重視橫向聯系、溝通與協作，能有效提高政府的反應能力和工作效能，減少人力資源成本。同時，信息網絡技術可以保證政府工作人員進行全方位溝通和團隊合作，有利于政府管理績效的提升。

2.政府管理手段的現代化、知識化

信息網絡技術，使政府的管理手段日益現代化。辦公自動化、多媒體、計算機等技術設備，已成為政府管理不可或缺的重要硬件。全面管理法、計劃評審技術、技術經濟分析等管理手段，在信息網絡技術的支持下，貫穿于整個政府管理過程之中。作為管理主體的行政人員，在信息網絡時代將不得不具備豐富的知識和多樣的技能。知識和技能既是他們維持自身生存的基本條件，也是勝任政府管理工作的基本要求。

3.政府公共決策的民主化、公眾化

信息網絡時代，行政人員的信息收集和分析能力大大提升。政府組織內部，層層參與決策、人人參與決策，公共決策的民主化程度會大大提高。公共組織外部，公眾和相關組織利用網絡可以自由地就公共決策發表見解，反饋自己的要求。政府的公共管理活動將更加關注民意，注重公眾參與，與社會整體系統形成一種互動關系。通過信息網絡，公眾可以隨時與有關行政部門或人員保持聯絡，對其行政行為進行監督。

4.政府行政協調的動態化、靈活化

信息網絡技術的廣泛應用，使政府組織在任何層面、任何環節的行政協調成為可能。信息網絡技術，不僅能促進政府系統內部不同層級間的合作、加強行政部門之間的橫向協調，而且能加強政府對外界環境變化的反應能力和協調行動能力。靈活機動、超前意識、開拓創新精神，是維系信息網絡時代政府組織動態管理和動態平衡的基本要求，而信息網絡技術，則為實現政府組織的動態管理和動態平衡提供了可能。

綜上所述，信息網絡技術從多方面推動著政府公共管理的變革，對于促進政府公共管理的公平、公正、廉潔、高效，具有深遠的意義。

三、信息網絡時代公共管理變革的目標

以上特征的實現，必須以人際關系平等化、民眾積極參與為社會基礎。信息網絡經濟的迅猛發展造就了這樣一種社會基礎并且使之發揮作用有了低成本、高效率的物質技術條件。因此，公共管理變革的目標必須依據信息網絡經濟發展的需要重新定位。

1.實現政府和公共行政部門的角色轉換

以往公共行政管理不是把統治權和統治行為放在社會管理的中心位置，就是把行政權和行政行為放在社會管理的中心位置。政府和公共行政部門始終扮演統治者或管制者的角色。因此，政府和公共行政部門一直有要做一切事情、企圖包攬一切的沖動。信息網絡時代，政府和公共部門必須抗拒這種誘惑，堅決從那些民眾、企業和公共社會組織能夠提供私人物品和公共物品的供給領域中退出來，讓其在這些領域發揮創造性的潛力和能量。公共管理的本質應是維護公共利益、為公眾提供良好的服務。政府和公共部門要成為有效的服務者，應為社會提供基礎性的服務和維護公共秩序的穩定。

2.實現公共權力運行方式的轉變

以往公共行政管理都是以集權體系為運行的載體，權力在官僚制體系的金字塔中自下而上地集中起來，公共行政體系的運行就等同于公共權力的運行。行政行為的有效程度完全取決于相應的權力大小。于是權力成了社會管理關注的中心，這就強化了“官本位”傾向。信息網絡時代，這種以權力為核心的公共行政運行方式必須實行根本性的轉變。政府不應再是惟一的公共管理組織和部門，它對公共權力的高度壟斷要被打破。公共權力應隨著公共管理重心的下移而日益社會化，讓眾多的民間公共管理組織都成為公共權力的執掌者，充分發揮民間組織和公民社會的作用。

3.實現公共管理績效考核標準的轉變

以往公共行政管理的績效考核只注重“結果”，效果成為行政管理考核的首要標準。對效果的追求使得政府和公共行政部門只片面關注“產出”，為此，他們不斷加大行政管理成本的投入，使整個社會蒙受超額負擔。信息網絡時代的公共管理考核標準引入了成本意識，把績效的提升放在行政成本降低的雙向互動中考慮。這也是公共選擇理論和成本收益理論發展在公共管理領域的充分體現。

4.實現公共管理最終目標的確定

以往公共行政管理一直在公平與效率關系中陷入困境。公共行政自身所追求的是有效性，而社會對公共管理的期望和要求則是盡可能地實現社會公正。在以往公共行政管理實踐中，公平與效率之間很難尋找到平衡點，往往顧此失彼，其根源在于管理行政的角色錯位和科層制的等級結構。事實上，恰恰是管理行政的體制、機制在不斷制造社會的不公正。這種狀況必須盡快扭轉。公共管理的職責是提供公共產品，它應把改進服務質量作為最終目標，使公眾能夠便捷地得到服務。公眾的滿意度是評價這種服務的基本標準，公共管理謀求的最終目標也就包含在公眾的滿意度之中了。