新階段北京城軌規劃建設的實踐與思考

◆ 北京市人民政府副秘書長 徐 波

新階段北京城軌規劃建設的實踐與思考

◆ 北京市人民政府副秘書長 徐 波

一、北京軌道交通的主要特點

2008年奧運會后，北京開展了大規模的軌道交通建設，自2010年至今陸續通車試運營228公里，目前全市城市軌道交通運營線路共有17條，累計達到456公里，日均客流近1000萬人次。

新階段的北京軌道交通大規模、高強度的建設實踐有以下九方面值得總結：一是比較好地實現了安全、質量、功能與工期的統一；二是通過對城市多中心之間的網絡化互聯互通，促進了城市多中心的發展，由簡單網絡發展成較為密集復雜網絡，大幅提高了公交出行比例；三是創新工作流程，創新工作方法，充分體現“建設為運營、運營為乘客”的思想；四是網絡化資源優化配置水平逐步提升；五是地鐵車輛段、停車場上蓋開發取得一定成效，車站上蓋及站點周邊一體化水平逐步提升；六是新技術應用取得了明顯成效，包括設備系統、環保節能、施工技術等方面；七是標準完善提升工作方興未艾；八是制度建設取得較好成果；九是涌現出一批年富力強的骨干專家、優秀人才。

新階段軌道交通的建設取得了一定成效，但整個城市線網當前在功能上也存在需要反思或進一步完善提升之處：

一是換乘車站的功能有待進一步提升。受原有線路歷史條件限制，部分換乘車站存在換乘便捷性差、換乘效率低、站臺規模不足、高峰人流密度高、換乘設施規模不足、擁擠、短時沖擊大等問題。受線網結構影響，線路間換乘較難形成平行換乘條件，不利于換乘功能提升。

二是中心城部分重要線路運能不足。高峰時部分線路上車難、車廂擁擠、部分車站限流。主要原因是客流預測與實際客流有出入，偏保守，進而影響線路規模；當年有的車站為節約工程投資，土建空間沒有留有冗余。

三是車站與周邊建筑物地下聯系不足，地下空間開發有待加強，部分站點地面人車混流明顯。車站與城市綜合體的銜接、風亭等與建筑的結合有待進一步加強。

四是線網結構有待完善，線網中有的線路終點止于大客流集散點。

五是穿過中心城連接外圍新城的普通直徑線路，設置越行站的難度較大，快線功能難以實現。

六是線網功能層次較單一。目前已建設線路多為中高運量地鐵制式（6B是北京中運量基準），包括現代有軌電車及APM等低運量輕軌系統的多層次城市軌道交通體系尚需進一步構建。

七是位于中心城以外的車站周邊的開發建設在“同步”方面尚有滯后。

八是車站周邊步行環境有待更進一步營造，換乘公交的“無縫”程度有待進一步提高。

除上述好的方面與存在問題外，北京尚有兩個方面效果不完全明朗或有待時間檢驗：一是全生命周期的成本經濟性效果；二是系統與工程的耐久性。

二、當前新的認識、新的思路與新的工作方法

（一）深化風險管理理論

1、深化對軌道交通建設現代風險管理體系內涵的認識，通用風險管理理論闡述的主要環節：第一個環節是風險辨識，主要指對客觀存在的風險源進行辨識（或客觀致險因素）；第二個環節是風險分析，指從客觀發生的可能性角度進行風險發生概率分級，對可能造成后果的嚴重性進行分級；第三個環節是風險評估（實際發生概率），辨識影響風險發生概率的非客觀因素，對經過主觀努力后（即對風險采取了管理、技術、投入和監管等主管努力措施后）的風險發生概率進行（第二次）評估，即復合主觀努力與客觀條件后進行評估。強調對首都軌道交通建設，后果不可接受的風險發生概率必須為零；第四個環節是風險管理（建設過程），通過全方位主觀努力最大限度降低風險發生的概率。特別是對主觀努力所擬采取的各項措施必須抓細、抓實，不折不扣地執行。

同時充分發揮第三方的監控、評估（包括保險公司開展的防災防損等風險控制工作）作用，加強過程監控并加強預警工作。根據預警信息及時開展對上述第3條內容的動態評估。

2、本著“不披露、不保險”的指導方針，強調建設單位應披露所有風險，保險公司綜合主觀、客觀等各方因素對風險進行精算定價（體現在投標時的保險費率），從而將保險作為折射建設單位風險管理水平的鏡子，而不是簡單將保險理解為風險轉移。

3、利用信息化手段開展風險管理，搭建安全風險信息管理平臺，建立包括施工安全風險監控系統、盾構施工實時管理系統及遠程視頻監控的綜合安全風險信息管理平臺，對工程施工進行實時監控和信息化管理。

（二）提升線路項目的規劃方案、可研報告和總體設計水平

1、線路規劃方案、工程可行性研究、總體設計編制工作需整體考量，共同構成項目“頂層設計”，其中規劃方案和工程可行性研究為項目本身的頂層設計，總體設計不單一理解為圖紙設計，更應看作如何實施項目的頂層設計。

2、在規劃方案、可研報告編制階段就注重經濟性、環保先進性和技術可靠性，施工技術難度與風險。

3、同步提升委托、受托、審查單位的委托、受托編制和審查的水平。

4、委托編制規劃方案和可研報告時，從三個層面明確項目目標（功能需求）：第一層面為可以用指標量化的有關功能需求（如運輸服務能力、最長運行時間等）；第二層面為不能用指標量化的有關功能需求（如網絡化條件下技術方針、站點周邊一體化規劃設計等）；第三層面為在投資可得到有效控制的前提下，對未來新解決方案的需求（如新技術新制式應用等）。

5、審查單位可從強制性和建議性兩個層次，分別提出審查意見。

（三）提升城市線網規劃水平

線網規劃既要圍繞總體規劃確定的規劃方向，又要適當超出總體規劃謀劃線網規劃布局，以“基于軌道交通的城市”的理念引導城市軌道交通線網規劃的編制,甚至引導未來城市總體規劃的編制。

1、線網與城市功能布局相協調，網絡節點等級與城市功能區等級相吻合。

2、構建不同功能類型的城市軌道交通體系。

3、加強換乘方式的規劃。

4、在線網規劃時高度重視車站的規劃布局，特別是換乘站的合理布局。

（四）提升車站規劃設計水平

1、軌道交通車站分為單線普通車站、兩條線路間換乘車站、3條（以上）線路間換乘車站和地鐵與其它多方式城市交通換乘的樞紐站、地鐵與城市重要對外交通換乘的樞紐站。根據區位功能特征、線路的功能層次、相交線路數量、客流量級、客流匹配關系等因素進行車站分級，對于不同功能、級別車站，采用不同的設計標準。

2、重視車站功能的系統設計。主要包括考慮車站與周邊（包括地下空間）一體化設計，與城市公交樞紐（主要指地鐵與城市地面公交換乘樞紐）和復合城市公交樞紐與高鐵火車站房、機場航站樓功能的城市綜合交通樞紐的“無縫銜接”便捷換乘，以及地鐵車站的上蓋開發等。樞紐“無縫銜接”的含義就是要讓乘客感覺不到正在轉換使用不同的交通工具，一個具體體現就是一出出入口就能踏上地面公交車。

3、根據車站類型提出不同的車站指標評價體系。對于普通車站，可從車站站臺寬度，人性化設施配置等方面評價；對于換乘車站，應從運能匹配性（站臺人數），換乘便捷性（換乘時間，換乘流線順暢性），設施能力（超高峰飽和度，樓梯扶梯端部擁堵人數，站臺人流密度）和換乘舒適性等指標進行評價。

4、車站出入口的設置與公交站點、出租車停車區、自行車停車場及人行過街設施配置相匹配，甚至“追”至上述地面公交站設施的位置，最大限度實現“零換乘”，充分體現“以人為本”的理念。

5、建立配套服務設施配置標準。如車站便利商業、其他服務設施以及足夠的公共設施，滿足乘客的基本需求。

6、注重車站出入口，風亭、冷卻塔等附屬設施與城市的融合。盡可能將車站的出入口，風亭、冷卻塔等與周邊建筑結合，提升景觀效果。

三、新問題、新領域、新課題

北京軌道交通需更加關注的新問題有環境保護與文物保護提出了新的要求；工程技術難度加大，工程風險加劇；投資控制難度增加；車站周邊一體化設計后周邊開發時序與軌道交通建設時序上的匹配要求提高等。

為實現北京軌道交通又好又快的發展，需關注一些軌道交通的新課題、新領域。

一是軌道交通網絡化的影響，網絡化條件下軌道交通的規劃、設計、建設及運營將有所不同；二是發展現代有軌電車和其他類型低運量輕軌制式，發展區域快線；三是更加注重集成技術和信息技術的應用，更加注重對乘客的信息化服務措施的提升；四是更加注重全生命周期成本問題，逐步建立健全RAMS管理技術體系。

另外，北京軌道交通有待進一步思考幾個前沿問題：

一是能否以及如何評判線網規劃的優劣，如何評判線網結構是否高效？如何確定城市地鐵制式的最大規劃建設規模？二是城市軌道交通線網規劃與城市總體規劃對應的時限關系，編制時序編制流程是否需要做出調整？三是如何構建軌道交通財務的可持續體系?