我國公務員內部處分救濟制度的完善

黃夢笛

摘 要：“公務員熱”作為我國社會上的一個特殊現象，越來越引起民眾的重視。每年大量應屆大學畢業生都以考取公務員為求職第一目標，公務員內部處分的救濟作為公務員權利的一個重要方面，也越來越受到公務員群體和廣大民眾的重視。但公務員內部處分救濟制度還存在不足，應完善救濟途徑；引入聽證制度；完善現行立法。

關鍵詞：公務員權利；救濟；完善機制

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）11-0134-02

我國《公務員法》第2條規定：公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。總的來說，其權利從廣義上可以一分為二：其一，是公務員作為人，與其他人同應享有憲法所保障之基本權利，例如，平等權、人身自由、工作權、財產權、請愿、訴愿及訴訟等權利。其二，是一般人民所無法享有，而系公務員基于職位所生之權利。有學者認為，公務員的權利，是指公務員法規定或者認可的公務員在執行公務的過程中可以履行職責，行使職權并要求他人做出某種行為或者抑制某種行為的權利和權力[1]。其實，公務員作為我國的一個特殊主體，被賦予了很多意義，雖然其實質上和普通群體一樣是勞動者，但由于其是所代表的國家公權力的直接行使者，又不可避免地被視為擁有特殊權利的強勢群體，因此，在談及公務員權利救濟時，公眾往往表示出難以理解的態度和疑問，這與我國長久以來的“官本位”思想不謀而合，實則是重權利輕義務的傳統思想荼毒不淺，所以，長期以來，公務員權利處分的救濟一直未受到應有的重視。

一、我國現狀及存在的問題

公務員制度在我國正式確立的時間并不長，1957年，國務院發布了《國務院關于國家行政機關工作人員的獎懲的暫行規定》，確立了公務員不服行政處分的救濟制度，而1993年的《國家公務員暫行條例》的頒布實施標志著公務員制度在我國的正式確立，但公務員內部處分的救濟制度在現實運行中仍存在著許多問題。

1.救濟途徑單一

《公務員法》第56條規定：處分分為：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。第90條中規定，公務員對涉及本人的下列人事處理不服的，可以自知道該人事處理之日起30日內向原處理機關申請復核；對復核結果不服的，可以自接到復核決定之日起15日內，按照規定向同級公務員主管部門或者作出該人事處理的機關的上一級機關提出申訴；也可以不經復核，自知道該人事處理之日起30日內直接提出申訴；對省級以下機關作出的申訴處理決定不服的，可以向作出處理決定的上一級機關提出再申訴。申訴的途徑十分單一，并且根據《行政訴訟法》第12條的規定，行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定不屬于行政訴訟的受案范圍。學界的通說認為對公務員的處分屬于內部行政行為，不屬于行政訴訟的受案范圍，且不說內部行政行為一說，在學理上是否存在爭議，單就受案范圍的問題，公務員被處分所引發的不服實質已然對公務員所作為公民的人身權、財產權造成實質影響，完全符合《行政訴訟法》第11條中的“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的”，但其并不屬于法院的受案范圍。

2.救濟力度不夠，程序存在瑕疵

《公務員法》、《行政監察法》、《行政機關公務員處分條例》等法律法規中雖然存在一定的救濟程序，但是乏善可陳，缺少聽證程序。而聽證作為我國規范行政行為的一種有力的促進手段，不僅僅是可以應用于所謂外部行政行為，更加應當的作為一種內部救濟或者說是一種程序性權利，其實并沒有在有關救濟的規定中有所體現，更為嚴重的是，所有對于公務員的調查、決定等程序并不公開，公務員的陳述和申辯權利，在不公開不透明的情況下實則為形同虛設。

3.救濟地帶存在空白

在《公務員法》等關于懲戒及其救濟的法律法規中，只規定受處分公務員對于警告、記過、記大過等“具體行政行為”可提出申訴，而對于“抽象行政行為”侵犯其合法權益的行為卻不可提出申訴，這就在法律救濟上出現了空白和漏洞，而在現實中，抽象的行政行為對于公務員的影響可能是巨大的，但這一塊“法治國陽光尚未照到的從林地帶”[2]卻不可因循其應有的途徑加以救濟，不得不說是立法的疏漏。

二、對外國公務員內部處分救濟制度的考察

借鑒國外公務員不服內部處分的救濟，可以得出，主要國家多可以采取行政上的救濟手段和司法上的救濟手段。

1.行政救濟手段

法國的公務員不服紀律處分可以按照行政組織原則，向有紀律處分權限的行政機關或其上級行政機關申訴，在特殊情況下，公務員還可向國家公務員或地方公務員最高委員會提出申訴[3]。德國公務員不服行政機關作出的行政懲戒時，可以向聯邦人事委員會申訴，聯邦人事委員會的地位受法律保障，并且是獨立的，只服從于法律[4]，倘若不服委員會申訴決定，可以向聯邦紀律處分法院起訴。美國的救濟制度中規定，倘若公務員不服行政處分，可向功績制保護委員會提出申訴，委員會、有審理申訴經驗的雇員或行政法官審理涉及公務員免職處分的案件，而且審理申訴應當舉行聽證。

2.司法救濟手段

在法國的公務員制度中，行政機關處分公務員的權力，受到行政法院的監督，公務員不服行政機關的紀律處分，可依照法律的不同規定，向地方行政法庭和最高行政法院提起撤銷之訴和損害賠償之訴。在德國，對聯邦紀律處分法院的非最終決定不服，可提出申訴，對聯邦紀律處分法院的判決不服，可向聯邦行政法院提出上訴。《美國法典（憲法與行政法卷）》第7703條規定，一個雇員或者雇員申請人受到功績保護委員會的最后命令或裁定的不利影響或委屈時，可以獲得對此命令或者裁定的司法審查，即為美國公務員在其權利受到侵害時，窮盡行政救濟原則，仍然不服處理結果，可以向法院起訴。

三、我國公務員內部處分救濟制度的完善

1.完善救濟途徑

公務員作為國家公權力的直接行使者，在社會管理中扮演的是一個行政人的角色，而在接受內部處分時，他與自然人受到行政機關行政行為的影響本質上是一致的，可以說，公務員是一個行政人與自然人的雙重身份持有者，立法不能因為其行政人的身份而鉗制其作為一個自然人應受保護的權利，也不可因為公務員為行政機關之內部人士，而懈怠行政機關義務之履行，所以，在現有救濟途徑的基礎上，應當增加司法救濟，作為保護受處分公務員權利的最后一道防線。因為即使在行政機構行使活動中，公民仍擁有公民應擁有的權利和義務，不是機構內部控制的對象[5]。臺灣地區目前受理公務人員權利救濟（人事行政）的機關就包括對該公務人員作成處分機關之上級機關、考試院公務人員保障暨培訓委員會、高等行政法院及最高行政法院以及公務員懲戒委員會[6]。顯然，排除司法救濟，已然不適合當今法治社會發展和建設的需要，公務員作為一個獨立的主體，其權利受到侵害時理應受到司法的救濟和保護，但為保證公務員權利之保障與行政機關之正常運轉之間的平衡，也基于司法不過分干預行政之原則，應當確立司法救濟為最終救濟的原則，即當事人沒有用盡行政救濟以前，不得訴至法院要求司法救濟。

2.加大救濟力度，引入聽證制度

聽證制度作為行政程序法的核心制度，在確保行政機關規范行使權力，保障相對人程序性權力等方面發揮著越來越顯著的作用。內部處分作為行政機關行使權力的一個重要領域，應當借鑒和引入聽證制度，聽證制度的缺失，往往會使本就薄弱的公務員陳述和申辯環節流于形式，更何況在中國傳統思想中君君臣臣等級本位的影響之下，公務員內部處分過程中的程序性權利就更加不會受到重視，這不但與我國依法治國的政策相悖，更不符合依法行政的宗旨，倘若行政機關對本機關工作人員的處置都有失偏頗，程序欠妥，又怎能保障在對外做出具體行政行為時會嚴格依循法律，照章辦事。

3.彌補立法空白，完善現行立法

成文法因其固有的滯后性，或多或少的會對實際生活中出現的情況難以完全規制，現有的制度中對公務員權利義務產生影響的行為，已遠遠不止警告、記過、記大過、降級、撤職、開除這些方面，許多抽象文件，也會對公務員的權利義務造成實質影響，但立法目前對此尚未進行有效規制，而鑒于抽象文件的行政性和抽象性，司法機關又無法在其職能范圍內加以過多干涉和審查，造成抽象文件侵犯公務員權利現象屢有發生，但并未得到及時有效的制止，因抽象文件而受處分的公務員權利并未得到很好的保障與救濟。另外，法律責任的缺失也是造成如今公務員內部處分隨意性和偏差性較大的原因之一。在法治國家之中，不論公民權利的行使，還是國家權力的行使，都應當承擔違法違規行使之責任與后果，即使是國家行政機關內部處分的行為，也應遵循這一法理。而現有立法中，僅《公務員法》第103條和第104條規定，機關因錯誤的具體人事處理對公務員造成名譽損害的，應當賠禮道歉、恢復名譽、消除影響；造成經濟損失的，應當依法給予賠償。公務員主管部門的工作人員，違反本法規定，濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，給予處分。《行政監察法》第48條和第49條規定，監察人員濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守、泄露秘密的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。監察機關和監察人員違法行使職權，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益，造成損害的，應當依法賠償。立法層面的法律法規缺失，實屬法律之空白與漏洞，應當引起立法機關的重視，并加快立法的步伐。

參考文獻：

[1]應松年.當代中國行政法[M].北京：中國方正出版社，2005：351.

[2]胡逸文.我國公務員權益保障與救濟制度的研究[D].上海：復旦大學，2009.

[3]王名揚.法國行政法[M].北京：北京大學出版社，2007：233.

[4]衛芳.試論公務員受到不利處分后的救濟[J].山西省政法管理干部學院學報，2004，（2）.

[5]平特納.德國普通行政法[M].朱林，譯.北京：中國政法大學出版社，1999：65.

[6]李震山.行政法導論[M].臺北：三民書局，2010：173.

（責任編輯：許廣東）