行政執法與刑事司法銜接中存在的問題及對策

李磊

摘 要：行政執法與刑事司法的銜接是實踐中操作起來比較困難的法制機制，如何構建一個效率、公正的銜接機制是理論界和實務界一直在研究和探索的難題。行政執法與刑事司法相銜接的工作機制必須系統地、全面地加以思考和研究制定。只有正確認識行政執法與刑事司法的關系，才能真正實現行政執法與刑事司法的有效銜接，從而充分發揮兩者調控社會關系的法律功能。

關鍵詞：行政執法；刑事司法；銜接機制

中圖分類號：D912.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）11-0130-02

一、行政執法與刑事司法銜接的可能性與必要性

行政執法是指國家行政機關依據法律、法規、規章從事的執行管理活動。行政執法作為一個抽象概念，將各個行政機關履行職責、行使職權的行為囊括進來，但是當我們分析各個行政機關的具體活動，除了其基本職能屬于行政性質以外，另外也有一部分活動具有立法和司法的性質。如國家行政機關制定各種不與憲法、法律精神相悖而且有利于其更好地履行行政管理職責的規范性文件的活動，就具有立法的性質；行政機關裁決部分行政爭議和部分民事爭議的活動就具有司法性質，而這種性質正為行政執法與司法活動的銜接提供了理論上的可能性。當行政相對人的行為已經突破了行政法律、法規規制的界限，需要啟動最后一道法律屏障——刑法的時候，行政執法與刑事司法的銜接已經成為必要。

二、行政執法與刑事司法工作銜接的立法背景

2001年7月，國務院頒布了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（國務院令第310號），以行政法規的形式確立了行政執法與刑事司法銜接制度的基本框架。2001年12月，最高人民檢察院制定了《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，為行政執法機關移送涉嫌犯罪案件，以及檢察機關辦理該類案件提供了具體的操作規范，明確了行政執法機關、公安機關和檢察機關對涉嫌犯罪案件的移送、立案和立案監督的責任，對行政機關執法活動中向公安機關移送的犯罪線索和向檢察機關移送的涉嫌職務犯罪線索分別作出了具體的審查程序和反饋規定。2004年3月，國務院整規辦和最高檢、公安部、監察部聯合制定了《關于加強行政執法機關、公安機關和人民檢察院工作聯系的意見》，明確要求加強執法銜接各有關部門的工作聯系，加強各級整規辦在執法銜接工作中的協調作用，并提出“建立起行政機關與公安機關、人民檢察院相互配合的長效工作機制”。2006年1月，最高檢會同全國整規辦、公安部、監察部發布了《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》，進一步明確了行政執法機關、公安機關、檢察機關、監督機關在行政執法與刑事司法銜接工作中的具體職責，細化了部分工作規程。

至此，行政執法與刑事司法的銜接機制在立法層面上已大體確定，但是從立法走向實踐的過程并非一朝一夕能夠完成，各種現實問題也不斷涌現。下文將以國土資源管理工作為視角淺析如何完善行政執法與刑事司法銜接機制。

三、目前存在的問題及其解決途徑

1.提升行政執法人員自身法律素養，準確定性涉嫌犯罪案件

《中華人民共和國土地管理法》第7章法律責任一章中明確了可能構成犯罪的幾種情形，如：非法轉讓土地，將農用地改為建設用地構成犯罪的，可依法追究刑事責任。《中華人民共和國刑法》中，也對六種涉及國土資源的犯罪行為進行了法律規制，如非法轉讓、倒賣土地使用權罪。土地管理法規定的國土資源違法行為與刑法上的六個罪名大致成立了一一對應的關系，但是我們最終如何判斷行政相對人的行為已經突破了《土地管理法》的規制范圍，需要適用刑法有關規定追究其刑事責任？

以刑法中非法轉讓倒賣土地罪為例，符合下述犯罪構成要件即為犯罪：一是構成此罪主觀上須以牟利為目的，即行為人通過轉讓、倒賣土地從中獲利。二是這種獲利本身是違反土地管理法律、法規，不受法律所保護的。假如行為人通過合理對價取得國有建設用地使用權，并完成開發投資總額的百分之二十五以上或者形成工業用地、其他建設用地條件時，再行將該宗地轉讓，無論該行為人是否獲利，此行為都是正當合法的。三是構成此罪還需該轉讓行為具備一定的社會危害性。

從刑法第228條的規定可以看到，“情節嚴重”才會構成此罪，才會被苛以刑罰，但情節嚴重又該如何認定呢？《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第1條規定，具有下列情形的，屬于非法轉讓倒賣土地使用權“情節嚴重”：非法轉讓、倒賣基本農田五畝以上；非法轉讓、倒賣基本農田以外的耕地十畝以上的；非法轉讓、倒賣其他土地二十畝以上的；非法獲利五十萬以上的；非法轉讓、倒賣土地接近上述數量標準并具有其他惡劣情節的；如曾因非法轉讓、倒賣土地使用權受過行政處罰或者造成嚴重后果等。

盡管最高院解釋如此詳盡，現實中案件表現形式卻是更加多種多樣，作為行政機關工作人員是否能夠對工作中碰到的此類案件準確定性，從而，實現行政執法與刑事司法的有效銜接，這是對國土工作人員自身素質以及行政能力的一個考驗。如何解決國土管理工作中涉嫌犯罪案件難以定性的問題可以從橫向與縱向兩方面入手：一是建立以檢察機關為主導，公安機關、人民法院、國土等部門參與的聯席會議制度，由檢察機關組織定期對國土行政主管部門進行涉嫌土地犯罪、礦產資源犯罪等法律知識的培訓，提升國土行政主管部門工作人員的辦案水平。二是加強上級國土行政主管部門與下級部門的工作交流。由省一級國土行政主管部門總結其辦理國土執法過程中遇到的涉嫌犯罪案件的工作經驗，以發布指導性案例的方式為各市縣一級國土部門提供可行的辦案方式。

2.統一行政執法與刑事司法的證據標準，減少涉嫌犯罪案件移送與銜接的阻力

實踐中行政執法與刑事司法銜接過程中另一個重要問題就是證據的銜接。《中華人民共和國刑事訴訟法》第43條規定，審判人員、檢察人員、偵查人員必須依照法定程序收集能夠證實犯罪嫌疑人、被告人有罪或無罪、犯罪情節輕重的證據。這個規定只確立了公安機關、檢察機關和人民法院調查收集刑事犯罪證據的權力，并不承認行政機關收集刑事證據的效力。那么實踐中，行政執法機關在執法過程中發現存在涉嫌犯罪的刑事案件，司法機關該如何對待行政執法機關收集、調取的證據？對此，有專家學者提出，作為權利最后保障的司法程序，公正應是其基本價值，即使是效力先定的行為，司法機關也應審查質證屬實才能作為定案根據，不能免除證據審查責任。依據此理論，行政機關在行政執法過程中收集到的證據只能作為其移送案件的依據，司法機關如果認為其中的證據對刑事案件有證明作用，還必須按照刑事訴訟法的規定重新收集固定，比如重新詢問證人、詢問犯罪嫌疑人、按刑事訴訟法的規定扣押物證和書證等，才能用于刑事訴訟中的法庭舉證和質證。從司法權的獨立性和專屬性的角度來說，這種觀點具有一定的合理性。因為如果允許行政執法機關收集的證據全部進入到刑事訴訟過程中的法庭舉證和質證環節，無疑是突破了刑訴法的規定，構成了對偵查機關地位的挑戰。雖然行政執法過程中收集的證據與刑事司法活動收集的證據還是一定差異，但是對行政機關收集的證據進行全面的否定，又會違反訴訟的效率原則。

如何妥善解決行政執法與刑事司法銜接過程中證據標準不一致的問題？依本人淺見，應當統一證據標準，明確行政執法機關在行政執法環節依法獲取的證據在刑事訴訟上的證據效力，最好的解決方式就是不同的證據種類應當進行區別，具體證據具體分析。證人證言、被害人陳述、犯罪嫌疑人或被告人供述和辯解，這些證據一般為直接證據，可能直接對案件定性產生決定性影響，而且這類證據在調取時，難以排除調取人的主觀因素，具有相當程度的不確定性。因此這些證據最好由司法機關重新調查、收集、證實之后才作為刑事訴訟程序中的證據來使用，以充分保障人權。此類證據雖不能直接作為刑事證據使用，但司法機關可以根據這些證據提供的線索重新調查、收集到新的能夠證明案件事實的證據。對在行政執法過程中扣押的書證、物證等實物證據，可以視為司法機關依法收集、調取的證據，直接轉換為刑事訴訟證據。

3.規范涉嫌犯罪案件的移送程序

對于涉嫌犯罪的案件，行政機關是應當先行移送給司法機關，還是可以做出行政處罰后再移送司法機關？國務院2001年7月頒布施行的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》指出“行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件前已經做出的警告、責令停產停業、暫扣或者吊銷營業執照的行政處罰決定，不停止執行。”“依照行政處罰法的規定，行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件前，已經依法給與當事人罰款的，人民法院判處罰金的，依法折抵相應罰金”。由此可見，該規定實際上確立了兩個原則：一是行政處罰與刑事處罰可以并存；二是行政機關移送涉嫌犯罪案件前可以先行作出行政處罰。然而該規定的合法性卻受到諸多專家學者的質疑。如有學者就認為，該規定混淆了兩種不同處罰的性質，違反了“一事不再罰”的原則，而且會使得行政機關的行政權力膨脹，侵分由刑事司法機關獨享的刑事司法權，從而造成行政執法權對抗刑事司法權的局面。

四、結語

行政執法與刑事司法相銜接的工作機制必須系統地、全面地加以思考和研究制定。作為國土行政主管部門應當明確向司法機關移送涉嫌犯罪案件時的移送標準、證據標準、移送程序等，避免“以罰代刑”、“有罪不究”等現象的發生。只有正確認識行政執法與刑事司法的關系，才能真正實現行政執法與刑事司法的有效銜接，從而充分發揮兩者調控社會關系的法律功能。

參考文獻：

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（責任編輯：許廣東）