我國農村最低生活保障制度的現狀研究

郭丹

摘 要：農村最低生活保障法律制度的建立，對于我國貧困線下的人民生活起到最基礎的保障，對解決貧困問題意義重大。目前我國農村最低生活保障制度無論在規范化程度還是在保障水平上都有了很大的提升。但是由于它在全國建制時間不長還存在很多問題。完善我國農村低保制度的對策有：準確確定農村低保對象；健全農村低保的法律法規；合理制定低保標準；增加低保資金投入等。

關鍵詞：農村最低生活保障制度；低保；現狀成因

中圖分類號：C913 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）11-0055-02

一、低保相關概念

“農村低保戶”是農村最低生活保障戶的簡稱，它一般是指家庭年人均純收入低于農村最低生活保障標準且已經納入農村最低生活保障范圍的家庭。所謂最低生活保障是指國家和社會為生活在最低生活保障線以下的社會成員提供滿足最低生活需要的物質幫助的一種社會救助制度安排。農村社會保障制度是穩定農村社會、保障農民基本生活的一項基本制度。從1994年在山西省民政局在陽泉市開始試點，到現在農村低保在全國各地全面展開。我國農村低保制度經過多年的探索、發展，取得相當可觀的成績，例如保障人數增加、保障金標準提高等。

二、低保現狀

在20世紀90年代以來，我國一些地方特別是東部發達省份，開始探索建立農村最低生活保障制度，90年代末，我國的部分地區逐步建立起農村居民最低生活保障制度。從1992年山西開展農村最低生活保障試點后，我們經過了15年的艱苦探索，于2007年6月國務院召開了農村最低生活保障工作會議并且于2007年7月下發了《關于在全國建立農村最低社會保障制度的通知》（國發[2007]19號），這樣農村最低社會保障制度就在全國正式建立了，是農村社會保障制度建設的一個歷史舉措，同時解開了法制建設層面的新篇章。農村最低生活保障制度的建立標志著我國政府已全面投身到最低社會保障的建設中，廣大勞苦人民的生活將得到基本的保障。通知下發后，2007年底，我國的31個省和自治區，直轄市都紛紛出臺了農村最低生活保障政策。有1 407.7萬戶3 100.9萬人納入農村最低生活保障的制度范圍，全年投入農村最低生活保障資金75.6億元，全年人均保障標準為1 032元，月人均補差30.8元。在以后的實踐中，農村最低生活保障制度使農村的社會保障政策走入到一個新階段，對農村的貧困問題，做出了有效的解決。

總體看，農村最低生活保障框架基本確立，管理制度逐步健全，組織機構基本形成、人員隊伍陸續到位，農村最低生活保障體系基本建立。

三、建立農村最低生活保障制度的意義

農村最低生活保障法律制度的建立，對于我國貧困線下的人民生活起到最基礎的保障，對解決貧困問題意義重大。

首先，農村最低生活保障制度的建立，加大了保障的力度，構筑了農村最后一道安全網。維持基本生活是社會救助最原始、最基本的功能，即是對貧困主體提供衣、食、住、行等必需的生活條件，保障他們基本的生存。對處于最低生活保障標準之下的貧困群體實施救助，讓每個貧困人口能夠維持最低的生活標準，也就是維護了農民作為公民，他們所應當享有的基本的生存權利，就這一點，具有非凡的意義。

其次，農村最低生活保障制度的建立，縮小了貧困差距，緩解了農村的社會矛盾，對消除不安定因素起到了積極作用。農村的貧困人口的最低生活得到保障，對于社會穩定作出了貢獻，鄧小平曾指出“農村人口占我國人口的80%，農村不穩定，整個政治局勢不穩定，農民沒有擺脫貧困，就是我國沒有擺脫貧困”[1]。只有社會穩定了，經濟和社會才會不斷向前發展，社會要穩定，農村首先要得以穩定，三農問題一直是我們社會主義建設的關鍵，受到廣泛的關注，所有農村最低生活保障的建立為三農問題的解決，奠定了一個安定穩定的基礎。

最后，農村最低生活保障制度的建立使我國農村社會保障體系更加的完善。張秀蘭和顧昕教授認為，從國際背景下審視目前中國農村最低生活保障制度，“可以說，中國以最低社會生活保障制度為核心所建立的綜合性社會救助體系，在制度框架上已經同發達國家接軌，在亞洲發展中國家無疑取得了領先地位。”[2]當前，農村五保戶供養、農村醫療救助與農村最低生活保障構成了農村社會救助制度框架的主體。在這其中，農村最低生活保障制度是農村社會保障體系中的基礎，把它建設好，為農村社會保障體系更好的建設奠定了根基。

四、農村最低生活保障制度現存的問題

2007年至今，農村最低生活保障制度無論在規范化程度還是在保障水平上都有了很大的提升。但是由于它全國建制時間不長還存在很多問題。

1.難以準確界定低保對象

農村居民最低生活保障制度，原則上以農村全體特困居民為對象，凡生活水平低于最低生活標準的特困農民都應得到保障。包括無勞動能力、無生活來源、無法定扶（贍）養義務人或無法定扶（贍）養義務人的未成年人、老年人；因疾病、殘疾或其他種種原因造成特困的人。有的地方甚至還規定，由于好吃懶做、游手好閑等各種非正常原因導致家庭困難的不能列入最低生活保障的范圍，可見低保對象的類別很多。在此基礎上，保障對象的家庭收入來源也十分復雜，計算保障農戶的家庭收入并不容易，特別是其土地與家庭養殖業之外的收入很難確定，運用統計測算的方法在實際操作中費時費力而且結果不理想。由此可以看出，審定保障對象是非常復雜、細致重要的工作，然而在現實中，“人情保”現象也是普遍存在的，就更加難以準確界定低保對象。

2.立法的滯后

目前農村居民最低生活保障制度的法制化、規范化水平還不能令人滿意。各地雖然頒布了一些法規、條例和規章，但大多是單項的、功能單一、缺乏力度，沒有形成有機的法規體系。至今，全國性的《社會救濟法》遲遲沒有出臺，還沒有一部完整規范的法規。立法的滯后，造成了社會救濟管理上的不規范，救濟對象把握不準、救濟標準高低不一、救助經費分配不公等現象時有發生。

3.保障標準偏低、保障范圍較小、實際覆蓋面有限

由于地方財力有限，總體來看將保障標準壓得很低。在現行物價水平下，難以有效地保障這些對象的基本生活，很多農村低保對象生活境況依然很艱難。再次，很多地方由于資金的有限，在制定農村最低生活保障標準時，不是“量體裁衣”而是“量布裁衣”，根據經費來制定低保標準和保障的人數，沒有進行科學的測算，帶有很強的隨意性，沒有根據當地貧困農民的具體情況作出準據的標準制定。這些就導致了低保保障范圍較小和低保覆蓋面的有限。

4.關于保障資金存在的問題

明確而又穩定的資金籌集渠道是農村最低生活保障制度的必要條件，保障資金沒有落實，制度訂得再好也難以實施，保障對象就得不到實際好處。由于中央財政目前沒有設立該項資金的專項預算科目，在實施中，都是由地方財政主要是市、縣、鄉、村四級按比例分擔，那么在資金籌集中存在這樣一個矛盾，就是經濟比較發達的地區，地方財政和村集體財力都比較強，需要救助的人數也不是太多，救助資金和物資基本能到位。但在經濟不發達和落后地區，地方財政困難，保障資金的籌集和到位十分困難，而且，越是經濟不發達的地方，貧困人口越多，救濟面越大，需要的資金越多，貧困地區的農村居民最低生活保障制度很難真正落到實處。

5.低保實施中存在的監督約束問題

“人情保”、“關系保”現象在農村低保制度的推行中屢見不鮮。部分農村居民為了領取保障金，瞞報財產使用各種不正當手段來爭取領取低保的名額。導致農村低保制度養了一些懶漢，沒有切實落到實處。一方面由于現行的低保制度在實施的過程中還存在一些不足，讓懶漢鉆了制度的漏洞，另一方面，在農村，農民的法律意識和維權意識相對淡薄，在面對確定低保對象有失公允的狀況下，往往采取默默忍受的態度。這些因素就阻礙了農村低保制度的健康、有序的實施，歸其原因，還在于我們廣大的農村地區，在實施農村最低保障制度的過程中，沒有有效的監督約束機制，沒有一個客觀公正的環境。

五、完善我國農村低保制度的建議和對策

1.準確確定農村低保對象；健全農村低保的法律法規；合理制定低保標準；增加低保資金投入

審定保障對象是十分復雜的，準確到位的確定低保對象，才能將政府財力保障落到實處，因此應該建立一套準確統計和測算農民家庭年收入的方法。可以將農民的家庭收入細分為：種植收入、養殖業收入、加工業收入、各種勞務收入、各類救濟補助、接受的撫養費、贍養費和義務兵優待金等其他收入，然后分類進行統計測算，規范公正的確定低保對象，并輔之以村民大會的評議監督，可以提高農村居民最低生活保障工作的科學化、規范化管理水平，保證這項工作健康的進行。

2.健全農村低保的法律法規

我國農村低保立法的滯后，已嚴重影響了農村最低生活保障制度的發展，完善法規體系 是農村最低生活保障制度建設中一項緊迫而重要的工作。要建立完善的法律法規體系，健全農村居民最低生活保障制度的法律法規。要加強立法，將最低生活保障管理逐步全面納入到法制管理的軌道之中，切實做到有法可依。同時，還要加強農村行政執法人員的素質建設，提高執法水平，增強執法的能力，在法律的范圍內，避免“人情保”“關系保”現象的發生。

3.合理制定低保標準

我國各地之間的經濟發展水平差異較大，各個地方在制定農村最低生活保障標準時不能一刀切，不能急于求成，應從實際出發，有計劃有步驟地進行，根據各自的實際情況制定出最低生活保障的標準。在認真調查研究的基礎上，根據自身的實際情況測算出最低生活保障標準，適時的調整標準，切實維持對象的基本生活水平。調整標準，首先要根據經濟發展、消費結構和物價水平的變化，確立合理的標準，同時擴大范圍，努力做到應保盡保，在救濟的同時，關注農民的自救，做好“輸血”工作，同時積極引導農民自身的“造血”能力，以低保制度為跳板，切實解決農民中存在的貧困問題。

4.增加低保資金投入

資金是保障，沒有必要的資金，社會救助工作就不可能開展起來。農村最低保障制度之所以在這短短幾年內成為農村社會保障的主體制度，其關鍵在于中央政府對農村最低生活保障制度的重視與承諾，中央財政對農村最低生活保障制度的介入。同時，由于我國農村最低生活保障制度目前僅僅是建制初期，農村最低生活保障標準與水平還很低，所以國家的財政還需要源源不斷的支持，為低保制度的不斷完善，提供基礎的資金保證。同時，可以考慮在縣級以上政府建立最低生活保障資金的調劑金，傾斜投入經濟落后、集體財力不足、救濟人口較多的地方。

參考文獻：

[1]鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：149.

[2]中國農村最低生活保障制度研究[EB/OL].http：//www.doc88.

com/p-093900481361.html，[2006-09]

（責任編輯：許廣東）