行政問責制下的官員復出機制芻議

唐璐

摘 要：隨著我國行政問責實踐的逐步深入以及信息社會和社會主義民主政治的不斷發展，被問責官員的復出機制越來越成為人們關注的焦點，尤其是在近幾年出現了許多“下馬”官員“閃電”復出、“神秘”復出、“違規”復出的現象后，構建科學有效的問責官員復出機制，對于建設責任政府和維護公眾利益具有重大意義。從五方面完善復出機制：明晰問責的標準和尺度；加強行政倫理和官風建設；建立健全問責官員復出法律體系；建立官員復出回應機制；建立官員復出評估和跟蹤監督機制。

關鍵詞：行政問責制；被問責官員；復出機制

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）11-0014-02

近些年，在民意和現實情境的逼迫下，官員問責有常態化之勢，尤其是在群體事件和重大公共安全危機事件中，迫于輿論壓力，幾乎都會有官員被問責。這本是疏解民怨的正義之舉，可是，頻頻發生的問責官員悄悄復出事件卻一次次挑戰著公眾對政府的信任以及行政問責制的權威。出于理性，對于那些已經深刻認識到自己錯誤并且業務水平精湛的被問責官員，在一定期限后讓其復出是可行的。北京大學的李成言教授與南開大學的齊善鴻教授就曾說過，問責官員復出避免了人才浪費、是一種“政治理念與制度的理性” [1]。然而在實際操作中，官員復出的不透明和無序性卻清晰地折射出當前我國行政問責制度實施的諸多弊端和潛在隱患，如何完善官員復出機制成為一個值得深思的課題。

一、行政問責制下的官員復出機制的基本概念和內涵

1.問責制

周亞越教授認為，“問責制簡單地說即是追究責任的制度，它是指特定的問責主體針對公共責任承擔者承擔的職責和義務的履行情況而實施的并要求其承擔否定性結果的一種規范。這里的公共責任承擔者主要包括政府、執政黨以及政府和黨內的官員等等。”[2]需要注意的是，問責的主體不僅包括行政系統內部，而且還應當包括公眾、傳媒、社會團體等體制外主體。

2.行政問責制

在問責制定義的基礎上，學者張海燕結合自己的理解對行政問責制下了定義：行政問責制是一種制度規范和安排，是特定的問責主體針對各級政府及其行政人員承擔的職責和義務的履行情況進行監督和審查、質問，對不履行或不正確履行的政府及其行政人員，依據法定程序追究其責任，使其承擔否定性結果。行政問責制既對“亂作為”問責，也對“不作為”問責；既對瀆職官員進行懲罰，又要求政府對公眾有所“交代”[3]。簡言之，行政問責制是問責制的一個分支，它主要是針對行政管理領域而言的。

3.復出機制

復出機制是指對因亂作為或不作為而引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，根據其情節嚴重程度和影響程度等，對其重新擔任一定領導職務等其他形式復出的條件、程序、年限等做出一定的法律規定，以使問責制的效能得到充分發揮而不會流于形式，使復出能透明、公正。可見，復出機制是有其主體特定性、條件性和程序性的。有學者指出：“一個成熟的問責體系，既要有健全的問責制度，還要有明確的復出制度。”[4]作為行政問責制重要環節的復出機制是否完善，直接決定了問責的效果。

二、被問責官員復出的現狀分析

官員復出是一種政治歷史現象。在中國歷史上各個時期都有一些官員因各種原因以及突發性事件被問責而后又逐步復出了。如今政府十分重視行政問責制的建設，出臺了一系列行政問責的具體辦法和規定，闡述了問責的適用情況、適用方式以及一些操作程序。另外，各級地方政府也出臺了一些行政問責的規章和制度以配合中央政府的工作。可見我國的行政問責制度正在自上而下逐步地完善，力求以法律來把好被問責官員復出的關口。但是不可否認的是，由于當前的法律還不夠嚴謹和完善，官員頻頻違規復出的現象還是屢見不鮮，引發了廣泛的社會爭議。

三、被問責官員復出存在的問題及原因所在

1.問責的模糊性和隨意性導致官員復出的混亂

行政問責制是官員復出機制的基礎。根據我國目前的法律法規依然無法做到明晰化的問責，這就導致了官員在復出時隨意性很強，沒有清晰的依據。此外，一旦發生重大事件，高層調查時往往先追究負有領導責任的官員，其他相關官員的失誤、失職、瀆職、濫權達到多大程度，應承擔多大責任，沒有一套可遵循的標準，這些相關官員的復出條件更是無法準確認定。

2.官本位思想的根深蒂固和用人唯親導致官員隨意復出

在封建官本位思想的驅動下，一些因承擔責任而下臺的領導干部內在調控力比較薄弱，不能很好地反思，而是通過各種手段以求“東山再起”，組織部門面對著強大的要求復出的壓力，這為問責官員的隨意復出埋下了伏筆。此外，任人唯近、任人唯親的復雜的官場裙帶關系和官場潛規則使得某些被問責官員能夠通過托關系迅速復出，甚至是違規違法復出。

3.關于官員復出的法律法規不健全導致官員復出的規范性和可操作性依據缺失

官員復出存在諸多問題最根本的原因還是法制的缺失。目前我國只有《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《黨政領導干部辭職暫行規定》這三個黨的文件對被問責官員的復出問題作了原則性規定。不難發現這些文件中復出的前提條件不夠明確，復出的考核標準不夠詳盡，復出的程序籠統且操作性不強，在復出機制的具體實施過程中漏洞百出，暴露出彈性大和隨意性強的軟肋。

4.社會監督和回應機制的缺失導致官員復出的認同度低

當前網絡資源十分豐富，社會公眾對如何處置重大社會公共事件中負有領導責任的官員表示了強烈的關注，而目前政府并沒有能有效地回應公眾的知情訴求，對官員問責的通報和后續跟蹤都很模糊，公眾根本無從了解具體詳情。迫于輿論壓力，被問責官員通常會秘密上任，媒體的監督也往往難以收到實質性的效果，導致公眾監督在問責官員復出過程中經常處于缺位狀態。

四、完善被問責官員復出機制的措施

1.明晰問責的標準和尺度，為復出機制打好基礎

道德責任、政治責任、行政責任和法律責任是官員責任的四個重要組成部分。明晰各級官員的職責和責任歸屬，厘定責任標準是官員能否復出和如何復出的基礎和參考依據。問責制得以合理實施的前提就是要把官員具體的責權利均衡，構建責任分類管理機制。

2.加強各級政府的行政倫理和官風建設，做到正確用人

除了要有剛性法律制度的保障，官員的職業倫理建設也是非常必要的。現代官員必須要建立權責一致的責任意識，消除官本位的思想，接受各方監督，這樣才能從思想源頭上改善被問責官員復出存在種種問題的現狀。此外，要進一步深化干部人事制度改革，健全干部考核體系和評價機制，客觀公正、科學準確地識別、任用和提拔干部，嚴格官員復出條件，使復出過程公開透明化，接受群眾和媒體的監督。

3.建立健全統一的問責官員復出的法律體系

不同問責的復出期限要區別對待。目前，我國官員問責制所規定的官員復出期限都不夠長，問責制的威懾力和約束力都不夠強。隨著責任程度的不斷加深，復出年限的規定也應該有所區別。

明確復出職位，堅持從低安排復出職務。被問責官員在受責期間不得晉升職務和職級。在安排其復出職位時，要考慮其責任的大小和問責方式的不同等因素，從低安排，無論如何都不能提拔復出。

明確復出條件，制定嚴格細致的考核程序。確定問責官員是否具有復出資格，要考慮多方因素，例如被問責官員的責任性質嚴不嚴重，被問責官員的能力夠不夠，復出的崗位是否確實需要其復出等等。對于一些嚴重違法、造成重大后果、民怨特別大的一些干部建立禁入門檻。

被問責官員在復出程序上除了要經過正常的黨政干部任免環節還需增加必要的考核和審理程序，要征求上一級黨委組織部門的意見，此外還要建立被問責官員的跟蹤評價體系，真正做到對被問責官員的復出負責，對公眾負責。

4.建立官員復出的回應機制，加強社會監督和公眾參與的力度

在網絡如此發達的當今社會，公眾的監督意識逐步增強，讓公眾積極參與到復出機制的監督中來不僅增強了民眾對政府的信任，而且體現了“主權在民”、“權為民所用”的法治理念。公民參與有利于強化政府與公民的溝通和良性互動，增強政府對公眾需求的回應性，有效整合公民的公共選擇和價值認同，從而有效增強公眾對政府及其官員的認同感與滿意度[5]。因此，政府應該開放更多的渠道，利用網站、媒體等向公眾發布信息，讓公眾了解實情，參與到官員復出的監督中來，而且公眾的意見反饋能很好地遏制一些違規復出。

5.建立健全官員復出評估和跟蹤監督機制，增強官員復出任用的透明性與合理性

為了保證被問責官員復出后能痛改前非，盡心盡力為人民服務，我們對官員被問責后的具體去向以及其復出后的工作表現必須予以密切關注和定期考評，考評的內容要全面，尤其要關注問責官員是否已進行了深刻反省，改正了自己的錯誤。可以采取定期聽取被問責官員工作匯報的方式，實時考察其改過的態度和成效，并且將考察結果公之于眾，讓公眾去評判。

五、結語

總之，官員復出機制處于行政問責制的大環境下，需要根據外部環境的不斷變化對其多樣性和動態性做更多的研究，如何把官員復出機制的運行導入成功之途，這是政府和全民都該努力去思考的問題。

參考文獻：

[1]李松.厘清“官員復出”機制[J].瞭望，2008，（39）.

[2]周亞越.行政問責制研究[M].北京：中國檢察出版社，2006：33.

[3]張海燕.我國行政問責官員復出機制研究[D].鄭州：鄭州大學，2010.

[4]張曉敏.當前我國問責復出機制存在的問題及對策[J].桂海論叢，2010，（2）.

[5]B.蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學出版社，2001：68.

（責任編輯：許廣東）