勞動保障監(jiān)察執(zhí)法與司法銜接的實踐與思考

■張維 張海珍

山東籍農(nóng)民工豐紀(jì)龍在都江堰市某公司打工期間因工受傷，被鑒定為六級傷殘，但公司始終沒有支付工傷賠償金。今年5月，豐紀(jì)龍申請勞動爭議仲裁后，市人社局高度重視，開設(shè)綠色通道，經(jīng)多方溝通和調(diào)解，豐紀(jì)龍終于拿到了7.5萬元工傷賠償金。近日，豐紀(jì)龍將分別寫有“人民公仆情系百姓”和“依法行政真無私，一枝一葉總關(guān)懷”的兩面錦旗送到市人社局局長張錫恒面前，感謝人社系統(tǒng)工作人員熱情為民，維護(hù)勞動者合法權(quán)益。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展, 勞動保障監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法相脫節(jié)的問題逐步顯現(xiàn)和突出,如何建立健全科學(xué)的勞動保障監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制, 充分發(fā)揮勞動保障監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法的作用, 已成為亟待解決的問題。

《中華人民共和國刑法修正案（八）》施行以來，都江堰市人社局在加強(qiáng)勞動保障行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接方面作了積極而富有成效的探索。近兩年，都江堰市勞動保障監(jiān)察累計為2.5萬名農(nóng)民工追討合法勞動報酬1.31億元，成功處置了78 起涉嫌拒不支付勞動報酬犯罪案件，其經(jīng)驗做法得到省人社廳、成都市人社局領(lǐng)導(dǎo)的肯定。

監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的建設(shè)

都江堰市近年來深刻認(rèn)識到通過勞動保障監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法相銜接，處置欠薪問題的特殊性、重要性和緊迫性，在實踐中，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)勞動保障監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動機(jī)制，充分發(fā)揮勞動保障監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制對于打擊犯罪和規(guī)范勞動保障監(jiān)察執(zhí)法活動的積極作用。

領(lǐng)導(dǎo)的高度重視是關(guān)鍵。市委市政府高度重視民工工資清欠工作，成立了由市委常委、政法委書記為組長，常務(wù)副市長、分管建設(shè)工作的副市長、分管勞動保障工作的副市長、公安局局長、法院院長、檢察院檢察長為副組長，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的民工工資清欠工作領(lǐng)導(dǎo)小組，采取各種有力措施，扎實開展清理拖欠民工工資專項清理行動。

權(quán)責(zé)的明確劃分是前提。都江堰市進(jìn)一步明確了建設(shè)領(lǐng)域防范和處置拖欠民工工資的工作職責(zé)、協(xié)調(diào)制度、監(jiān)管制度。由城鄉(xiāng)建設(shè)局牽頭，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、平臺公司配合，負(fù)責(zé)對建設(shè)項目工程款撥付和民工工資發(fā)放情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對事實清楚、責(zé)任明確的拖欠行為進(jìn)行協(xié)調(diào)處置；人社局牽頭負(fù)責(zé)對建設(shè)項目民工合同簽訂情況進(jìn)行登記備案和監(jiān)督檢查，對因合同糾紛、勞務(wù)糾紛等拖欠行為進(jìn)行協(xié)調(diào)處置；公安局牽頭，人社局、檢察院、法院等部門配合，嚴(yán)厲打擊惡意欠薪、惡意討薪等行為；司法局牽頭，法院、總工會配合，負(fù)責(zé)宣傳引導(dǎo)民工通過司法途徑解決民工工資拖欠問題，并提供綠色通道，快速判決。

問題的準(zhǔn)確調(diào)查是基礎(chǔ)。按照開展清理災(zāi)后重建拖欠農(nóng)民工工資專項行動實施方案，都江堰市抽調(diào)工作人員組成摸排小組，在進(jìn)行全面摸排的基礎(chǔ)上，市人社局向市公安局移交了5件涉嫌拒不支付勞動報酬案件，公安機(jī)關(guān)立案2件，涉案金額高達(dá)1244余萬元，涉及人數(shù)1386人。

部門的聯(lián)動執(zhí)法是保障。在解決拖欠民工工資報酬等問題方面，市人社局在做好組織協(xié)調(diào)工作的同時，加大同公安、工商、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、工會等有關(guān)部門和組織聯(lián)合執(zhí)法的力度，保持強(qiáng)有力的工作態(tài)勢，充分發(fā)揮職能部門的嚴(yán)格執(zhí)法手段和社會特殊影響力，形成全方位、寬領(lǐng)域、多層次的聯(lián)動工作格局。自2011年5月以來，市人社局通過勞動監(jiān)察行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，成功解決了78 起因拖欠農(nóng)民工工資的問題。

正視銜接機(jī)制構(gòu)建中存在的問題

盡管勞動保障監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法銜接制度的框架已基本建立, 但在立法、執(zhí)法和司法層面上,仍然存在著不少問題。

一是在行政處罰與刑事司法銜接上沒有確立刑事先理原則。受地區(qū)、部門的狹隘利益驅(qū)動或者認(rèn)識分歧等因素影響，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通常對行為人適用行政處罰，以罰代刑。二是有關(guān)勞動保障監(jiān)察執(zhí)法和刑事司法銜接的法律法規(guī)位階較低，缺乏司法屬性。三是有關(guān)行政處罰與刑事司法銜接的規(guī)定原則性較強(qiáng)，可操作性較低，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。四是行政處罰與刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)不一致, 證據(jù)的收集、保全、轉(zhuǎn)化存在問題。五是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督體系還不完善，監(jiān)督手段有限，缺乏獲得信息的有效途徑和方式，監(jiān)督效果不甚理想。

行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制亟待完善

必須依據(jù)現(xiàn)實的需求, 按照法律的規(guī)定, 進(jìn)一步積極穩(wěn)妥地推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的完善,以發(fā)揮行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制對于打擊犯罪和規(guī)范行政執(zhí)法活動的積極作用。

首先，應(yīng)完善立法。完善立法是勞動保障監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法銜接的根本保證，進(jìn)一步明確并合理界定勞動保障監(jiān)察部門與司法機(jī)關(guān)在工作銜接中的職責(zé)權(quán)限、管轄范圍，做到各司其職，各負(fù)其責(zé)，依法辦案。在具體操作層面上，必須明晰各項監(jiān)督權(quán)能的權(quán)責(zé)范圍，做到權(quán)力范圍清晰，責(zé)任大小、責(zé)任歸屬明確。就目前而言,可以對現(xiàn)行的各種規(guī)定進(jìn)行清理, 對法律條文重新整合, 將移送程序法定化, 規(guī)范移送行為,為建立涉嫌犯罪案件的移送制度提供足夠的法律和制度保障。

其次，加強(qiáng)執(zhí)法合作,合理配置執(zhí)法資源, 整合辦案力量。一方面, 司法機(jī)關(guān)的提前介入可以彌補(bǔ)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在偵查手段與偵查力度上的局限, 強(qiáng)化行政執(zhí)法的效果, 拓寬案源的發(fā)現(xiàn)渠道。另一方面, 行政執(zhí)法機(jī)關(guān)也可以彌補(bǔ)司法機(jī)關(guān)在取證過程中非專業(yè)性和滯后性的局限,提高刑事訴訟的效率。

第三，完善證據(jù)移送制度。由于行政執(zhí)法與刑事司法對證據(jù)規(guī)則的要求不同，其證明標(biāo)準(zhǔn)也存在差別。因此, 應(yīng)由全國人大及其常委會或者“兩高”對行政執(zhí)法在刑事訴訟中的法律地位作出符合訴訟規(guī)律的解釋, 明確賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)搜集證據(jù)具有刑事訴訟效力, 對行政案件證據(jù)向刑事證據(jù)的自然轉(zhuǎn)換進(jìn)行規(guī)范。

第四，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度。應(yīng)明確檢察院監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送刑事案件的方式, 進(jìn)一步明確拒不移交刑事案件的法律責(zé)任。同時, 對于檢察院通知勞動保障監(jiān)察部門移交的刑事犯罪線索, 公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案偵查。公安機(jī)關(guān)不予立案或立案后予以拖延, 不履行偵查職責(zé)的, 檢察院可以自行偵查。勞動保障監(jiān)察部門對公安機(jī)關(guān)不接受所移送的案件的, 或?qū)矙C(jī)關(guān)不予立案的決定有異議, 應(yīng)當(dāng)建議檢察院進(jìn)行立案監(jiān)督等, 否則也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

第五，加快信息共享平臺建設(shè)。建立勞動保障監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺是完善銜接機(jī)制的前提和基礎(chǔ)。要充分運(yùn)用現(xiàn)代科技手段, 以提升執(zhí)法管理為核心,以加強(qiáng)市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)涉嫌犯罪案件的執(zhí)法銜接為重點,依托電子政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò), 實現(xiàn)執(zhí)法信息資源共享, 有效地整合執(zhí)法資源和司法資源, 為勞動保障監(jiān)察部門與司法機(jī)關(guān)之間架起一座信息溝通和工作交流的橋梁。

第六，提高執(zhí)法人員辦案技能。著力提高行政執(zhí)法人員刑事訴訟意識, 強(qiáng)化取證意識, 提高辦案能力，是保證勞動保障監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制取得實效的重要環(huán)節(jié)。勞動保障監(jiān)察執(zhí)法人員要通過加強(qiáng)對刑事法律知識的學(xué)習(xí)，使其掌握刑事司法工作程序，能及時、準(zhǔn)確處理應(yīng)當(dāng)移送的涉及刑事犯罪的案件。