舟山市土地利用總體規劃實施定量評估研究

浙江省土地勘測規劃院 趙哲遠 金艷花 趙紅燕 鄭 強

舟山市國土資源局 陳 杰 夏志光 張一男

《舟山市土地利用總體規劃（2006－2020年）》實施已經進入中期階段，在規劃實施過程中，能否收到規劃編制時預期的效果，以及對舟山市的經濟社會、生態等產生了哪些影響，規劃是否存在一些不合理的地方，都需要開展實事求是的評估。規劃實施評估由定量評估、空間布局評估兩部分組成，其中規劃實施定量評估主要反映規劃控制指標執行情況、規劃實施效益等。

一、定量評估指標及權重

市級土地利用總體規劃實施評估的重點是反映規劃對區域土地利用的引導效果。根據國土資源部規劃司《土地利用總體規劃定期評估和適時修改試點工作指南（試用）》和《關于浙江省舟山市土地利用總體規劃評估修改試點工作方案意見的函》（國土資規函〔2012〕10號），以及《浙江省土地利用總體規劃實施評估技術指南（試行）》的要求，結合舟山市自身的土地利用特點，遵循全面性、代表性、可比較性、可操作性等原則，經過論證，選取18個指標組成舟山市土地規劃實施定量評估指標體系。分為規劃控制指標實施、規劃實施效益、重大工程與重點項目、中心城區規劃實施評估指標，采用特爾斐法確定各評估指標的權重值（見表1）。

二、評估指標數值來源

（一）規劃控制指標數值來源

耕地保有量：耕地和基本農田在保障區域食物安全方面具有極端重要性，根據《舟山市土地利用總體規劃（2006－2020年）》，規劃下達的舟山市耕地保有量任務為24833公頃，根據土地變更調查，2012年耕地面積24060公頃，加上可調整地類面積2461公頃，耕地保有量達到規劃目標。

基本農田保護面積：規劃下達的基本農田保護面積為23147公頃，規劃基期年劃定的基本農田面積為24449公頃（含預留指標）。減去已使用的基本農田預留指標，2012年舟山市基本農田面積達到規劃目標。

城鄉建設用地規模：規劃下達的城鄉建設用地總規模為14300公頃，根據土地變更調查，2012年的城鄉建設用地總規模為24215公頃，超出規劃下達規模的69%。

新增建設用地規模：規劃下達的新增建設用地規模為7150公頃，2006－2012年已經使用的新增建設用地規模為5571公頃，占規劃指標的78%，使用速度較快。

耕地占補平衡：2006－2012年舟山市累計占用耕地面積1951公頃，同期舟山市域內補充耕地面積為1299公頃，外購耕地補充指標652公頃，經過自身努力和市場化運作方式，舟山市完成了耕地占補平衡任務。不過，海島地區土地開發新增耕地的潛在生態風險很大。

規劃局部調整：根據舟山市及定海區、普陀區、岱山縣、嵊泗縣規劃局部調整匯總數據，至2012年規劃局部調整涉及新增建設用地面積為195公頃，約占總新增建設用地規模的2.7%。

（二）規劃實施效益指標數值來源

GD P平均增長率：2006－2012年GD P年均增長率為13.7%，明顯高于全省平均增長率（11.0%），經濟發展速度較快。

城市化率：規劃2020年的城市化率為75%，2012年城市化率為65.3%。

人均城鎮工礦用地面積：規劃2020年的人均城鎮工礦用地面積為103平方米以內，2012年城鎮工礦用地面積12885公頃，城鎮人口74.44萬人，人均城鎮工礦用地面積為173平方米，高于規劃目標70平方米，城鎮工礦用地集約利用程度不高。

表1 舟山市土地利用總體規劃指標實施情況表

人均村莊用地面積：規劃2020年的人均村莊用地面積為108平方米以內，2012年村莊用地面積為11330公頃，農村人口60.3萬人（含兩棲人口），人均村莊用地面積為188平方米，高于規劃目標80平方米，海島村莊用地布局分散。

萬元二三產業增加值用地量：規劃2020年萬元二三產業增加值用地量為29.8平方米，2012年城鄉建設用地面積為24215公頃（不含海島特殊用地）、二三產業增加值768.9億元，二三產業增加值用地量為31.5平方米，接近規劃目標。

閑置、批而未供土地面積：2012年建設用地總面積為31894公頃，閑置和批而未供土地總面積為1404公頃，占建設用地總量的比例為4.4%。

生態環境安全控制區面積：規劃生態環境安全控制區面積為8485公頃。依據1∶1萬規劃數據庫與2012年土地變更調查數據庫，生態安全控制區得到落實，有效地保護了海島生態環境。

森林覆蓋率：舟山市規劃2020年森林覆蓋率為55%，根據林業部門統計調查，2012年的森林覆蓋率為50%。

（三）重大工程與重點項目指標數值來源

海涂圍墾面積：土地規劃海涂圍墾面積12822公頃，結合水利部門提供的海涂圍墾實施資料和2012年土地變更調查數據，舟山市目前已經啟動的海涂圍墾面積為4669公頃，2006－2012年已經實施完成的海涂圍墾面積為3886公頃。

重點建設項目實施個數：規劃安排重點項目為198個，根據舟山市及各縣（區）統計，至評估時點已經實施的重點項目為42個。

（四）中心城區規劃實施評估指標數值來源

中心城區城鄉建設用地規模：市級規劃下達的中心城區（含臨城、昌國、解放、環南、城東、鹽倉、沈家門、勾山、東港、朱家尖街道和雙橋鎮）城鄉建設用地總規模為5655公頃，根據土地變更調查數據，中心城區2012年的城鄉建設用地總規模為6733公頃，超過規劃目標19%。

中心城區新增建設用地規模：市級規劃下達中心城區新增建設用地規模為2403公頃，根據2006－2012年建設用地審批數據，中心城區已經執行的新增建設用地規模為1418公頃。

三、定量評估結果

（一）評估模型、評估指標標準化和計算結果

鑒于土地規劃評估的系統性，評估指標覆蓋面較廣，因此采用多因素綜合評判模型，計算公式為：

式中：P——評估分值

Ai— —第i個評估指標作用分值

Wi——第i個評估指標作用權重值由于各評估指標反映不同的評估內容，有正向、逆向指標，有不同的評估標準和量綱，相互之間不能直接比較，需通過標準化將其轉化為可比量綱。依據《浙江省土地利用總體規劃實施評估技術指南（試行）》，標準化后的各指標影響分值在0－100之間，影響分值越大，表示該評估指標的規劃實施效果越佳。

（二）定量評估結論

舟山市土地利用總體規劃實施情況定量評估結果為71.46分，按照《浙江省土地利用總體規劃實施評估技術指南（試行）》分級標準，舟山市土地規劃實施定量評估結果為“良好”。規劃主要執行情況如下：

規劃控制指標。規劃主要控制指標執行情況總體良好，耕地保有量、基本農田保護任務、耕地占補平衡任務都符合規劃要求。城鄉建設用地增長較快，復墾縮減速度慢，城鄉建設用地總規模超越規劃目標69%。閑置村莊用地復墾難度大、推進慢，2006－2012年累計復墾了約200公頃；而新增建設用地量較大，累計至2012年已使用規劃下達新增建設用地指標的78%。規劃局部調整情況良好，局部調整面積只占舟山市新增建設用地指標的2.7%。

規劃實施效益。規劃實施期間，舟山市經濟發展和城鎮化建設推進的速度較快，多年GD P年均增長率為14%，居浙江省首位。有效地保護了生態安全控制區，海島生態環境良好。人均建設用地面積偏大，這與臨港型產業用地面積大、海島村莊用地分布散、閑置宅基地退出激勵機制少等原因有關，土地集約利用程度有待逐步提高。

重大工程與重點項目。基礎設施重點項目執行進度較慢，因為項目報批程序多、周期長，土地征收難度在逐年加大。近年來舟山市海涂圍墾需求在增加，但年度新增建設圍海指標較少，因此圍墾整體進度較慢，至2012年已圍成海涂面積約占規劃圍墾海涂面積的30%。

中心城區規劃實施情況。中心城區新增建設用地規劃引導作用明顯，但由于城郊農村宅基地退出機制尚未建立，閑置村莊建設用地縮減困難，城鎮建設用地增長速度快，現狀城鄉建設用地規模已經超過規劃目標19%。

四、政策建議

加強節約集約用地，挖掘用地空間。舟山市現狀的建設用地集約利用程度不高，要實行最嚴格的節約用地制度，建立節約集約用地激勵機制，按照全省建設用地“畝產倍增”行動計劃，推進低效存量建設用地再開發；制定海洋產業準入條件，優選建設項目，重點引進高投入、高科技、用地少、低污染、低能耗項目；實施差別化的土地供應政策，完善節約集約用地政策，引導產業集聚，提高產業項目準入的用地門檻。新區“十二五”末單位GD P用地量比“十一五”末要下降30%以上，高于全省的平均下降水平（28%）。

啟動舟山市土地利用總體規劃修編。按照國土資源部有關要求，在舟山市土地利用總體規劃實施定量評估、空間布局評估的基礎上，與《浙江舟山群島新區發展規劃》《舟山新區城市總體規劃》緊密銜接，國家和省聯合調整規劃主要控制指標，啟動舟山市土地利用總體規劃修編，優化新區土地利用空間結構和布局。

先行先試，創新土地管理政策制度。新區擁有國土資源部的四項改革試點：土地利用總體規劃實施評估和適時修改試點、國土資源管理制度綜合改革試點、旅游產業用地改革試點和陸海統籌試點。為保障新區經濟社會發展的建設用地需求，破解土地管理政策瓶頸，建議通過試點創新土地管理政策制度：一是根據國務院批準的《浙江舟山群島新區發展規劃》，對新區的重大基礎設施建設項目、重大產業項目和重點海島開發項目，爭取享受國家重大建設項目的用地政策；二是統籌陸海資源，探索圍填海土地開發利用方式、程序和管理辦法，研究海域使用證換發國有土地使用權證辦法，創新陸海聯動建設用地管理機制，拓展海洋經濟發展空間；三是多途徑實施耕地占補平衡，細化和落實舟山群島新區列為國家統籌補充耕地新機制的內容；四是爭取將新區列為基本農田保護和海島生態保護財政轉移支付試點，探索耕地保護補償新機制。