資源流動視角的教育均等化問題研究＊

管永昊，賀伊琦

(1.中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院，北京 100086;2.南京財經大學，江蘇 南京 210046)

一、引 言

教育均等化 (均衡)是我國政府與社會各界長期關注的重大問題，在黨和政府的各項文件中屢屢出現(xiàn)，但從現(xiàn)實情況看，教育的不均等在全國范圍內還是普遍存在的。一般在研究包括教育在內的公共服務均等化問題時，學者們主要是以區(qū)域、內容和階層為標準劃分。以區(qū)域劃分，可以分為行政區(qū)域 (省、市和縣等)間均等化、經濟區(qū)域 (東、中和西部)間均等化和城鄉(xiāng)區(qū)域間均等化;以內容劃分，可以分為目標均等化、過程均等化和結果均等化;以階層劃分，可以分為高收入者、中等收入者和低收入者在教育等公共服務上的均等化，還有部分學者對城市中農民工子弟等流動人口的教育均等化問題進行了研究。但是，這些劃分的方式基本都可以歸納為產出或結果占有 (靜態(tài)的存量)視角的均等化問題，而目光也主要集中于政府的責任上。目前，關于此方面的主要研究分別從教育財政轉移支付和教師流動的角度進行的。這兩個方面分別代表了 (部分)教育財政投入的均等化和師資的均等化。財政資金的投入和師資的均衡分配，無疑是教育均等化的主要構成部分，但是教育資源的構成卻并非僅僅包括這兩部分，而財政投入也并非是教育資金的全部。這種思路忽略了教育所涉各主體的能動作用，限制了教育均等化進程的速度。

二、教育資源流動的內容與方式

(一)教育資源流動的主體與內容

教育資源流動的主體就是可以提供教育資源的各個主體，主要有:(1)政府。包括政府的財政部門、教育主管部門和其它部門，財政部門和教育主管部門是其中最為重要的部分，財政部門是提供教育尤其是義務教育財力資源的核心主體，而教育主管部門則是教育財力、人力和信息資源的主要管理者。(2)學校。包括各級各類學校。在各類學校中，以所有者劃分，可以分為公辦學校和民辦學校;以學校的層次劃分可以分為重點學校、一般學校和薄弱學校等;以學校的級別劃分，可以分為高等院校、高級中等學校、義務教育學校等;以地區(qū)劃分，可以分為城市學校、農村學校等。學校是教育財力、人力、物力和信息資源的主要使用者，同時也是物力、信息資源的實際管理者和信息資源的主要生產者。(3)社會。包括一些與教育有關的社會團體、企業(yè)和個人。這些主體在教育財力、人力、物力與信息資源的提供上，具有一定的作用，目前只有在財力資源的提供上影響較大，在其它資源提供上所起到的作用還很小。

教育資源流動的內容主要有:(1)人力資源。包括教師、校長和學校其他管理者等，其中，教師是教育資源中最為核心的部分，因為一個優(yōu)秀的教師隊伍建設很難在短期內取得可見的成效，而每一個優(yōu)秀教師的培養(yǎng)，也非一朝一夕之功，但教育的成效，從目前看，還必須依靠優(yōu)秀教師的數(shù)量。校長和學校其他管理者雖然也具有重要的作用，但對于教育所起到的直接效果，以及對學生的影響程度，與教師相比，還有一定距離。(2)財力資源。主要是指學校可以使用的各類教育資金，其中財政資金應是其核心部分，這一點在義務教育的各類學校中尤為明顯。其它資金還包括學生繳納的學費，企業(yè)、個人、社會團體和政府部門及其它學校的捐款等。(3)物力資源。主要是指學校可以使用的各類教學場所、設備、器材和教材圖書等。(4)信息資源。主要是指支持學校有效運轉、促進教學及管理水平提高的各類管理制度、管理經驗、教學經驗、教學方法、校園文化培養(yǎng)、教學研究氛圍與風格的形成等。這一點尤其應當注意，21世紀是知識社會、信息社會，在科學知識已成為推動社會進步的重要力量的今天，學校更應注重對各類信息的搜集、消化與應用，以使既定的人力、物力和財力資源在知識與信息這一“催化劑”的作用下，發(fā)揮最大的效用。

(二)教育資源流動的方式

在政府、學校和社會等各個主體中，對教育資源各內容如何流動，其作用方式與程度大致表現(xiàn)為以下幾點:(1)在人力資源方面。學校與學校之間的交流對教育資源流動的作用最為強烈和明顯，從學校領導、優(yōu)秀骨干教師到其他人員的交流，對于促進學校之間教育資源的均等化具有非常重要的作用;政府對學校的教育資源流動一般是以下派一些干部進行掛職的方式進行，教育人力資源的流動渠道比較單一，影響也不是很明顯;社會對教育資源流動的作用主要是以志愿者等形式出現(xiàn)。(2)在財力資源方面。政府所起的作用最為明顯，主要是指教育財政支出，在不同層級政府之間還存在教育財政轉移支付;學校與學校之間主要以對口支援的捐助形式體現(xiàn);而社會則主要是以支付學費、捐款為主，包括對“希望工程”、學校和個人的捐款。(3)在物力資源方面。學校與學校之間主要是捐贈教學用具，一般為學校使用過的;社會主要是捐物，包括教學用具、教材和衣物等;而政府所起的作用則很小，一般是某些政府部門的捐贈。(4)在信息資源方面。學校與學校之間的作用最為顯著，包括教學經驗和教學手段、管理經驗、學校規(guī)章制度改進等在教學管理中的一些核心信息;而政府也起到了比較重要的作用，主要是教育管理制度的制定與發(fā)布，對各級各類學校信息的匯總與發(fā)布等。社會所起的作用較小，主要是社會對教育的需求信息等 (如表1所示)。

表1 各主體對教育資源流動內容的作用方式與程度

從表1中可以看出，一般來說，在一個學校的發(fā)展中，政府的財政投入和學校之間在師資等人力資源、信息方面的交流是最為主要的影響因素。而師資等人力資源的流動也是促進學校之間信息交流的重要而有效的手段之一，因為流動可以使教師與學校管理者接觸不同的校園文化、教學風格、管理理念和教學環(huán)境，可以拓寬教師與學校管理者的知識面，可以汲取其他學校的教學經驗和管理經驗，有助于教師與學校管理者自身業(yè)務水平與綜合素質的提高［1］。因此，作為教育領域中最具有能動性的生產力要素，師資等人力資源的合理流動是消除包括人力資源和信息資源在內的教育資源配置巨大差距的主要手段之一，也是促進教育均等化的重要保證。

各主體間教育資源流動的方式如表2所示。

表2 各主體間教育資源流動的方式

從表2可以看出，政府與學校應是教育資源流動的主體，而政府的作用目前更多的是提供財力資源，未來應更多地體現(xiàn)其在信息資源方面的作用。學校則是信息資源流動的主要推動者，這種推動主要依賴于教師的流動。

三、教育資源流動的現(xiàn)狀

(一)財力資源流動現(xiàn)狀

1.從政府的角度看

目前最為矚目的就是兩個問題，一是教育財政支出不足，二是教育財政轉移支付不合理。教育財政支出不足一向為學界和社會所詬病，其中，最明顯的證據(jù)莫過于財政性教育經費占GDP4%的目標遲遲難以達到，政府本來預計在2000年就應達到這一目標，但是直至今日尚未實現(xiàn)，長期的歷史欠賬和現(xiàn)實對于教育財政投入的巨大的需求缺口，使得人們對于政府在教育財政投入方面的不足產生較為強烈的不滿。與教育財政投入不足相對應的則是教育財政投入在區(qū)域和城鄉(xiāng)之間不均衡，長期的教育資源分配不均，更為彰顯了教育均等化的訴求。而教育財政投入的不均，在很大程度上是由于我國教育財政轉移支付制度不完善所致。主要表現(xiàn)為:(1)相對獨立的教育財政轉移支付體系尚未建立。目前教育財政轉移支付與其他轉移支付項目混雜在一起，既難以從總量上保證對義務教育的足夠支持，也不能使有限的轉移支付資金在協(xié)調地區(qū)教育均衡發(fā)展中有效地發(fā)揮作用。(2)教育專項轉移支付在項目確定和補助數(shù)額計算上的科學依據(jù)不足，隨意性較強。在項目確定上，通常的做法是上級政府根據(jù)總體發(fā)展目標和規(guī)劃來確定重點工程項目，這導致教育專項資金并非根據(jù)各地區(qū)急須解決的實際問題來考量，容易造成上級政府制定的目標與地方教育的實際需求不相符合。在補助數(shù)額上，受基數(shù)因素和人為因素影響很大，主觀隨意性較強。(3)義務教育專項轉移支付的形式比較單一。目前大多數(shù)專項教育轉移支付僅采用限額配套補助的單一形式，這種方式要求接受補助的地方政府必須籌集到一定比例的配套款項才能得到上級政府的資金，這對具有一定財政實力的地區(qū)較為有益，而對于財政極為匱乏的貧困地區(qū)則相當不利［2］。

2.從政府、社會對教育總經費增長的影響看

目前，社會對教育資源的投入增速高于政府投入的增速，即目前教育資源流動呈現(xiàn)出社會對教育資源流動發(fā)揮重要作用的不合理現(xiàn)象，這與前文所做的政府應發(fā)揮最重要作用的分析不符。

筆者曾以各省級單位的教育總經費為被解釋變量，以各省級單位的國家財政性教育經費、社會團體和公民個人辦學經費、社會捐資和集資辦學經費、學費和雜費為解釋變量，構建回歸方程:ΔE總= β1ΔE財政+ β2ΔE團體+ β3ΔE捐資+β4ΔE個人+ε。以1999—2007年各年的 《中國教育經費統(tǒng)計年鑒》和2008年的《中國教育年鑒》，選取1998—2007年各年數(shù)據(jù)。在得到的回歸結果中，模型的擬合優(yōu)度不高，且教育總經費的增長率與國家財政性教育經費的增長率正相關關系不顯著，與社會團體和公民個人辦學經費的增長率具有顯著的正相關關系，但系數(shù)較小，亦即影響不是很強烈，與社會捐資和集資辦學經費的增長率正相關關系不顯著，與學費和雜費可能具有顯著的正相關關系，并且系數(shù)較大，亦即影響很強烈。調整后的模型進行面板數(shù)據(jù)分析后的回歸結果如模型 (1)所示。

從回歸結果可看出，模型的擬合優(yōu)度尚可，各項結果均在99%的置信區(qū)間內通過檢驗，教育總經費的增長率與社會團體和公民個人辦學經費的增長率具有顯著的正相關關系，但系數(shù)較小，亦即影響不是很強烈。與學費和雜費具有顯著的正相關關系，且系數(shù)較大，亦即影響比較強烈。因此，可以看出，從1998—2007年，政府在教育上處于缺位狀態(tài)，各省的教育經費增長更主要是源于學費和雜費的增加，可以認為教育的財力資源的流動增速主要依靠社會性財力的投入［3］。

(二)人力資源流動現(xiàn)狀

主要是自發(fā)的教師流動。目前，教師流動一般通過市場的方式來實現(xiàn)，但這種方式很容易導致優(yōu)秀教師從經濟欠發(fā)達地區(qū)向經濟發(fā)達地區(qū)流動，從鄉(xiāng)村學校向城市學校流動，從普通學校甚至薄弱學校向重點學校流動的現(xiàn)象，從而進一步拉大校際間教師資源的不均衡［2］。同時，這種流動方式帶來結構性問題:教師資源不均衡基礎上的“不足”與“過剩”并存局面。我國2008年年底發(fā)表的《國家教育督導報告——關注義務教育教師》指出:全國義務教育教師總體規(guī)模按現(xiàn)行編制標準基本滿足需求，保證了普及九年義務教育目標的實現(xiàn)。但目前教師配備結構性問題依然突出，農村偏遠地區(qū)教師數(shù)量不足，補充困難，影響義務教育均衡發(fā)展。而據(jù)聯(lián)合國教科文組織一份報告看，我國教師過剩將成為突出問題，該報告指出:由于學齡人口減少，到2015年，我國要從現(xiàn)有這些中小學教師儲量中減少180萬人。在教師總量本來可以滿足需要的情況下卻有突出的結構性配備問題，據(jù)此可以合理地推測，我國有些地區(qū)或學校的教師是人浮于事，存在著閑置或浪費的現(xiàn)象。因此，我國當前應該積極推動教師流動，使閑置的教師，特別是“賦閑”的合格教師流向缺少教師的地區(qū)和學校，從而優(yōu)化教師資源配置［4］。

針對這種自發(fā)流動所帶來的“馬太效應”，政府已采取了一定的措施應對，主要是以行政強制的方式干預教師的流動方向。目前這種干預方式還未在全國范圍內展開，但已有部分地區(qū)進行了相應的探索，主要有以下幾種模式:(1)哈爾濱模式。哈爾濱市為了加強城鄉(xiāng)薄弱學校的建設，早在2000年就在中小學實行學校對口支援，城鎮(zhèn)在職教師到農村定期輪換任教的制度。主要采取學校結對的方式，簽訂《責任書》，明確對口關系的學校雙方要確立教育教學全方位的相互責任，明確雙方各自的任務、目標、責任、措施和期限等內容;流動結束后回原學校，由學校負責接納并安排工作。由市教委對全市對口支援和輪換工作進行檢查和評估。以骨干教師、名優(yōu)教師為重點，每年輪換比例按當年教育事業(yè)發(fā)展和教師隊伍需求確定，一般期限為3—5年。在教師流動期間，其人事關系歸屬流入學校，參與輪換的教師工資向上浮動一級。(2)杭州臨安模式。該模式是強制性很弱的“扶助”模式，教師和原學校人事關系沒有變化，教育主管部門也沒有進行明確的管理，只是根據(jù)具體情況規(guī)定結對學校形成一對一或一對多等結對形式，主要由學校層面操作。根據(jù)互助協(xié)議確定。原則上“結對學校要選派優(yōu)秀教師送教下鄉(xiāng)和進城區(qū)學校學習、觀摩，把先進的教學理念和教學方法傳送到農村學校。通過示范課、觀摩課等教學活動，帶動結對學校、教師共同提高”。(3)上海長寧模式。該模式是具有強制性的“剛性”模式，新評的中學高級教師 (三年內退休的新評中學高級教師除外)，必須服從教育局對師資力量的均衡配置，由教育局在有崗位空額的學校進行配置，并與新聘學校建立起3—6年的人事關系［5］。(4)江蘇模式。即“城鄉(xiāng)教師定期輪換制”，2010年2月江蘇省政府就公布了《實施〈義務教育法〉辦法意見稿》，規(guī)定在區(qū)域內實行義務教育公辦教師定期輪換制度，教師在同所學校任職不能超過6年［6］。但作為一種應對方式，目前在江蘇出現(xiàn)了“教育集團化”的模式，即某些“名校”組建教學集團，所屬教師在集團內各學校進行流動，所謂“肥水不流外人田”，規(guī)避了教師流動對本集團的損失，但同時也使得教師流動的實際意義大打折扣。

此外，在人力資源流動上，還有一種雖數(shù)量較少但意義重大的形式，即政府所提倡的支援西部或志愿者向老、少、邊、窮地區(qū)學校流動的方式。此方式使政府與社會對于落后地區(qū)教育師資的缺乏程度有了清晰的認識，從而引起了政府與社會對于加強落后地區(qū)師資隊伍建設的重視。

(三)物力資源流動的現(xiàn)狀

在物力資源流動中，目前，政府所起的作用非常小，主要是某些政府部門的捐贈 (本文并不贊成政府部門的捐贈，原因容后論述)。而學校與學校間的物力資源流動則較為常見，主要是一些條件較好的學校在自己更新設備后，將自己使用過的教學用具等捐贈給其他條件較差的學校(但一般是對口支援學校)。而社會在教育物力資源流動方面則發(fā)揮了較大的作用，包括企業(yè)、個人和社會組織對學校和學生捐贈的教學用具、教材和其它物品。

(四)信息資源流動的現(xiàn)狀

在信息資源流動方面，政府教育主管部門作為各級各類學校的管理者，既是上級教育主管部門政策的執(zhí)行者和監(jiān)督者，也是本級教育事業(yè)有關政策的制定者與監(jiān)督者，掌握了大量的教育信息資源，本應成為教育信息資源流動最好的組織者和推動者。但是目前教育主管部門除了執(zhí)行例行的政策傳達、實施與監(jiān)督及反饋等職責外，很少能夠積極主動地搜集所屬各校教學動態(tài)、教學經驗、實施效果等信息，并予以公布，以使各校都能夠共享優(yōu)秀的教學信息，提高自身的教學管理水平，從而使得教育信息資源也成為各校自己的“私產”。各學校之間的信息交流也主要局限于“對口支援”的學校，或者是興師動眾的“取經”等形式。

四、推動資源流動，促進教育均等化

推動教育資源流動的核心思想在于打破以往教育資源被各學校視為“自家的財產”的落后思想，建立教育資源歸公的正確思想，即各學校所使用的資金、教學物資和教師都不是某一個學校的“私產”，而是統(tǒng)一由政府所有，由教育主管部門所控制和支配。

(一)在財力資源流動上

首先，應加大教育財政投入，盡快實現(xiàn)財政性教育經費占GDP4%的目標，并扭轉個人在教育投入方面增長幅度逐步加大的趨勢，真正體現(xiàn)政府在教育公共產品提供上的職責與作用。中央政府應承擔更多的義務教育的財政責任，以保證義務教育財政投入的及時與足額。并且，由中央政府協(xié)調省際之間的教育財政平衡問題，即加強中央政府在教育提供上的支出責任，并以保證經濟不發(fā)達地區(qū)教育財政支出的及時、足額支付，保障經濟不發(fā)達地區(qū)居民的法定受教育權利的真正實現(xiàn)［7］。

其次，應規(guī)范教育財政轉移支付。在整體的財政轉移支付上，應以一般性轉移支付為主，因為一般性轉移支付能為地方政府提供充足的教育財政資金來源，而目前占比重較高的稅收返還對于地方財力均等化具有逆向作用。現(xiàn)有的教育財政轉移支付基本是以專項轉移支付的形式出現(xiàn)，且數(shù)額較少，同時有地方財政配套資金要求，往往會形成財政資金分配的“馬太效應”，難以滿足廣大經濟不發(fā)達地區(qū)提供教育的需要。今后需要加大中央教育財政轉移支付力度，規(guī)范教育財政轉移支付管理，逐步建立起規(guī)范的中央與省級政府之間的長期財政轉移支付制度，以及省以下教育財政支付制度。在轉移支付數(shù)額的確定上，應以各地的實際教育需求和教育成本為主要依據(jù)，依據(jù)各地的經濟狀況、財政能力和教育發(fā)展水平等因素確定，而不是以在校學生數(shù)和生均教育經費的平均方式或上級政府的任務為依據(jù)。在形式上，可以繼續(xù)實行教育專項轉移支付，但應減少或者取消地方財政資金配套要求。

最后，應鼓勵社會上有一定經濟實力的公民和企業(yè)向貧困地區(qū)學校和學生捐款。但不應鼓勵政府部門捐款，因為政府部門捐款支出的來源依然是財政撥款，一來如果這部分財政資金真的需要用于教育事業(yè)，那就不如直接撥款給學校，無需再多一道程序，也多了資金內部流轉的成本;二來政府部門有財力捐款，想必是財政撥款多于部門實際需要的緣故，才使這部分資金成為了多余的部分。可鼓勵具有一定營利性的學校 (如高等院校、民辦學校等)向完全非營利的承擔義務教育責任學校進行捐款，但不應鼓勵各義務教育學校之間進行捐款。

(二)在人力資源流動上

1.建立教師“定期流動制”

借鑒日本、韓國和澳大利亞等國的經驗，實行教師“定期流動制”，對解決我國義務教育師資分布不平衡的現(xiàn)狀具有重要的意義。我國應制定關于教師“定期流動制”的政策、法規(guī)，以法律的形式確定教師流動的義務，并明確規(guī)定教師流動的條件、原則、待遇、方式、期限及獎懲措施等，以便于制度化管理、規(guī)范化操作。

從近期看，實現(xiàn)完全的教師“定期流動制”難度非常大，而且大規(guī)模跨省的教師流動也是不現(xiàn)實的，從日本教師定期流動的地域范圍上看，在同一市、街區(qū)、村之間流動的教師占流動總數(shù)的54.3%，有的縣 (相當于我國的省一級)還高達94.5%，而跨縣一級行政區(qū)域流動的比例較小，主要是集中在較大的城市之間流動［8］，因此，省內的教師“定期流動制”才具有一定的可行性。即便如此，短期內，跨縣域的流動也可能會遭到較大的抵觸［9］。因此，從教師個人心理的承受和流動成本等方面考慮，教師“定期流動制”宜先在一縣之內進行，先實現(xiàn)縣內城鄉(xiāng)之間和各學校之間教育資源的均等化配置，再逐步推廣。建立流動教師利益補償機制是實施城鄉(xiāng)教師定期輪換制度的前提。流動教師可在年度考核中享受加分待遇;可在評優(yōu)、評先、晉職、晉級上享受優(yōu)先權等。從經濟和精神補償兩個層面建立健全流動教師的利益補償機制。

2.鼓勵教師和社會人員參加志愿者活動

教師“定期流動制”目前只能解決在同一城市和縣域內師資等人力資源和信息資源的均等化配置問題，尚無法解決大量的邊遠地區(qū)、落后地區(qū)的師資極度匱乏等問題，也難以改善省際之間甚至是市際之間的教育不均等的現(xiàn)狀。鼓勵教師和其他社會人員參加志愿者活動，積極投身于老、少、邊、窮地區(qū)的教育事業(yè)，改善上述地區(qū)教育人力資源與信息資源不足的現(xiàn)狀。對于自愿到老、少、邊、窮地區(qū)投入教育事業(yè)的教師，可在職稱評定等事項上給予優(yōu)惠，也可逐步由省市一級教育主管部門適當給予較高的物質待遇，對于自愿到老、少、邊、窮地區(qū)投入教育事業(yè)的其他社會人員，可以考慮在今后成為正式教職人員及公務員錄用等方面享受優(yōu)惠待遇。

(三)在物力資源流動上

對于各學校因改善教學條件而更換下來的尚可使用的教學設備等，不應由學校自行處理，應由當?shù)亟逃鞴懿块T集中收納后，分配給農村地區(qū)或急需改善教學條件的學校。從長期來看，可鼓勵這些教學物資在全國范圍內流動，即建立全國性的教育物力資源的集中收納與分配再利用的制度，促進教學物力資源的合理配置。應鼓勵社會對教育的各類捐贈，但不應鼓勵政府部門捐物。

(四)在信息資源流動上

1.政府建立信息系統(tǒng)，定期發(fā)布相關信息

政府作為教育制度的制訂與執(zhí)行者，同時也是各學校教育信息的集納者，應該承擔重要的信息資源流動責任。首先，政府教育主管部門應定期將各教育制度的執(zhí)行狀況予以公布，并搜集各學校的反饋意見，以不斷改進和完善教育制度。其次，政府教育主管部門應積極推動學校之間的信息資源交流，定期召開學校之間的教學管理研討會與經驗報告會，并以簡報等方式定期發(fā)行，或者逐步建立覆蓋轄區(qū)內所有學校的區(qū)域網，最終將所有學校都納入教育網體系，實現(xiàn)教育信息資源的公開。

2.學校之間應建立起良好的溝通渠道

除了政府教育主管部門推動交流外，學校之間也應積極進行信息資源的交流。目前“對口支援”的方式顯然不能有效滿足很多學校對教育信息資源的急切需求，因此，有條件的學校應盡可能地將自己優(yōu)秀的教學管理經驗等與其他學校進行主動的交流，如通過網絡等形式發(fā)布自己學校的相關教育信息。

3.社會應配合政府與學校，積極反饋教育需求信息

教育的根本目標是提高國民素質，因此，社會對教育的需求是教育內容、方式等與時俱進改革的基本依據(jù)，也有助于學校教育能力的提高。因此，社會各界人士應在政府教育主管部門與學校之間建立信息傳遞渠道的基礎上，積極參與、反饋各界對教育的需求信息，達成“雙贏”局面。

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