城鎮化關鍵在于城市平等發展權

□ 文/李鐵

（作者系國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任）

我們談城鎮化的問題，不是簡單的城鄉關系問題，而是城市平等發展權的問題。我們國家城市等級化的管理，實際上是遏制中小城市活力的一個重要因素，上級政府運用行政手段來限制下級政府的發展已經成為普遍現象。

從過去到現在，再看未來，中國推進城鎮化最大的難點在哪里？在于制度障礙，只有通過改革，才能破除傳統體制對城鄉和城鎮間要素的約束和限制，城鎮化帶動內需增長的潛力才能得到真正釋放。

1995年出臺的《小城鎮綜合改革試點指導意見》，和1998年十五屆三中全會提出的“小城鎮，大戰略”，都在強調“小城鎮”。很多人不理解，為什么當時中央提出“小城鎮，大戰略”，特別是一些經濟和規劃工作者，他們認為城鎮化政策重點不應該是積極發展小城鎮，而應該是發展大城市，可是誰也不去追問。當時城鎮化的提法還比較禁忌，戶籍問題更沒人敢提。幾千年來確保農產品供給問題似乎成為一種現實的擔憂，已經形成的城鄉福利上的二元差距，更是各級城市政府不愿意推進戶籍管理制度改革的借口。只有在小城鎮，因為福利差距沒有那么大，基礎設施和公共服務條件沒有那么好，與農村有著天然的接壤和聯系，而且許多鄉鎮企業又直接辦在小城鎮，在這里實現有關城鎮化的一系列體制上的突破，應該引起的社會波動比較小。

中央政府把小城鎮發展作為中國城鎮化戰略的龍頭提出來后，一系列城鄉發展中的制度性障礙和矛盾開始從小城鎮得到突破和緩解。2000年中央11號文件明確了小城鎮在城鎮化發展中的地位和作用，那段時間是對我國小城鎮和城鎮化發展認識提高的一個黃金時期。隨著中國城鎮化的迅速發展，我們看到的不僅僅是小城鎮的發展，中小城市、大城市的發展更為迅速。

在城鎮化過程中，很多地方出現了發達鄉鎮“責任大、權力小、功能弱”的問題。2010年底，浙江省在全國率先做出開展小城市培育試點的戰略決策，通過強鎮擴權和體制創新，讓27個首批入選的小城市培育試點鎮擁有與其經濟社會發展相匹配的財權、事權，推動它們成為人口集聚、產業集群、結構合理、體制創新的現代新型小城市。

此外，1995年國家發改委城市和小城鎮改革發展中心在全國抓的57個小城鎮綜合改革試點，實際上和浙江2010年底開展的小城市培育試點工作差不多，這次改革試點到1998年國家體改委撤銷后，就半途而廢了。后來浙江的小城市培育試點實際上是對于全國57個小城鎮綜合改革試點思路的推進。這個探索的意義何在呢？

我國有657個城市，已經統計為城鎮化的人口到2012年底達到7.1億人。657個城市要涵蓋7.1億城鎮人口，顯然城市的比重相對于人口來說不相適應，中國的城市數量太少了。在國外的許多國家，一般兩三千人或者三四千人，就可以成為一個城市，而我們國家的城鎮算是一個行政區。所以在這種情況下進行鄉鎮改革就是個特別重要的探索。

探索的最基本目的是如何釋放中小城市活力。按照我國的城市管理體制和資源按城市等級集中的流向，行政等級越高的城市獲取的資源越多，行政等級越低的城市或城鎮可獲取的資源越少。即使在行政等級較低的一些小城市或小城鎮，改革開放之初，由于具備了要素進入門檻低和體制相對優越的有利條件，發展也十分迅速。但是在傳統的城市等級管理體制下，自己所創造的公共剩余，必須按照制度規則，全部或大部分上繳給上級城市政府。

再比如，城市管理農村最有效的方法是可以迅速地通過行政管轄權來低價征收農村的土地資源。盡管中央政府一再強調城鄉統籌發展，強調城鄉一體化，但是作為城市的決策者，一定會把大量的資源投向城市，并通過低價征用土地的“以地生財”模式來獲取城市的發展資金。

而實際上，真正能吸納勞動力的中小企業基本都集中在縣以下，這些鎮吸引了這么多的外來人口，這么多的勞動力和企業，但是財政上來以后卻無法進行自我改造、發展經營，也無法完善對外來農民工的服務，這是第一個問題。

我們談城鎮化的問題，不是簡單的城鄉關系問題，而是城市平等發展權的問題。我們國家城市等級化的管理，實際上是遏制中小城市活力的一個重要因素，上級政府運用行政手段來限制下級政府的發展已經成為普遍現象。

中國的等級化城鎮管理體制的最大特點是，可以通過行政手段從低等級的城鎮中獲取資源，也可以利用等級優勢獲取計劃經濟更多的供給資源，高等級城市獲取的資源越多，城市居民所享受的公共福利也就越多。而這些福利一旦固化，就形成了既定的利益格局。

所以，有了平等的發展權，才有可能獲得更多的市場要素，才能按照市場的方式來促進發展，才能更多地形成城市發展的活力，這點我覺得是非常重要的。