重典治污如何動真格？

應琛 范子萌

公眾希望重拳懲治污染制造者，地方政府卻要保護“財神”——在中國，污染難治，往往就是被這樣的利益循環(huán)牽制。一直以來，超脫于地方利益的法律重典被寄予厚望，6月18日，最高人民法院、最高人民檢察院公布《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），被媒體稱為“最嚴司法解釋”。

但是，見過太多雷聲大雨點小的重典后，公眾不得不懷疑，污染罪重拳能否真正打到違法者身上。農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤重金屬污染防治專家組成員、中國農(nóng)業(yè)科學院資源與區(qū)劃所研究員陳世寶認為，污染入罪關鍵在于執(zhí)行力，以及社會民眾環(huán)保意識的增強。

入罪門檻降低

中國的環(huán)境立法雖然相對較早，從1979年開始到現(xiàn)在，已經(jīng)歷30多年，但司法解釋方面卻很落后。另一方面，地方政府為了追求GDP，忽視了環(huán)境問題。而一般的污染企業(yè)都是地方上重點扶持的企業(yè)，真正有問題發(fā)生時，地方政府往往會偏袒企業(yè)方。

由于立法的缺陷，環(huán)境犯罪的立案困難重重，有些地方法院干脆發(fā)布公告稱不受理環(huán)境案件。

法學專家與環(huán)保人士一致認為，此次兩高司法解釋出臺后，環(huán)境問題，不僅是地方政府的問題，而是關系到環(huán)保、公安、檢察院以及法院各部門的問題，力度肯定會強很多，地方政府也會給予重視。

據(jù)悉，此次公布的《解釋》共計12條，劍指環(huán)境犯罪的“取證難、鑒定難、認定難”等問題。其中最引人注目的是，界定了嚴重污染環(huán)境的十四項認定標準和應當認定為“后果特別嚴重”的十一種情形；環(huán)境犯罪的入罪門檻的降低成最大亮點。

最高法新聞發(fā)言人孫軍工說，2011年5月1日起施行的刑法修正案（八）對1997年刑法規(guī)定的“重大環(huán)境污染事故罪”作了進一步完善：一是擴大了污染物的范圍，將原來規(guī)定的“其他危險廢物”修改為“其他有害物質”；二是降低了入罪門檻，將“造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果”修改為“嚴重污染環(huán)境”。

但因為“其他有害物質”和“嚴重污染環(huán)境”當時缺乏配套的具體標準，導致實踐中難以執(zhí)行，這個重要的修改成了“休眠”的法條。

《解釋》出臺后，法條有了具體可操作的尺度，有了量化的標準。

上海華中達律師事務所主任、高級律師趙雪華在接受《新民周刊》采訪時則表示，《解釋》讓環(huán)保司法審判更具有可操作性，“能夠保證對此類案件的辦理過程中能有一個統(tǒng)一的衡量標準，這樣的細化就便于追究責任。”

不過，趙雪華也提醒道，對《解釋》能否遏制目前環(huán)境嚴重污染的問題，不能有過高的期待。“每年有多少環(huán)境污染的犯罪案件移送到法院？《解釋》介入環(huán)境污染的思路并沒有改變，依然是事故罪的思路。而法院審理的環(huán)保案件需要環(huán)保部門移送，但在移送之前有很多程序要走，也就留下了操作空間。另外，有沒有群眾舉報機制，公安部門會否受理，這些不明確的話，在實際操作中就很容易造成推諉。”

公益訴訟退步？

兩高出臺環(huán)境污染刑事案件司法解釋，是近期環(huán)境法律組合拳中的第一拳。

6月26日，十二屆全國人大常委會第三次會議對《環(huán)境保護法修正案（草案）》（以下簡稱《草案》）進行二次審議，首次確立了公益訴訟制度。但二審稿規(guī)定，“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的環(huán)保聯(lián)合會可以向人民法院提起訴訟。”

將中華環(huán)保聯(lián)合會（以下簡稱“聯(lián)合會”）指定為環(huán)境公益訴訟的唯一合法主體，引發(fā)了較大爭議。其半官方的性質，讓社會各界猜測中華環(huán)保聯(lián)合會將壟斷環(huán)保公益訴訟的訴訟權。

對此，環(huán)保聯(lián)合會工作人員對媒體說，聯(lián)合會的理念一直是“大聯(lián)合”，過去提起訴訟時，也有很多和當?shù)孛耖g環(huán)保組織合作的案例，從未謀求過“壟斷”。

事實上，聯(lián)合會曾提起過數(shù)起環(huán)保公益訴訟，創(chuàng)造了多個“環(huán)保公益訴訟第一案”。我國第一例申請公開環(huán)境信息的公益訴訟案件即是由該會提起，2011年12月，聯(lián)合會起訴貴州修文縣環(huán)境保護局，指控其不履行政府信息公開法定職責，該案以環(huán)保聯(lián)合會勝訴告終。在這之前，我國社團環(huán)保公益訴訟第一案亦是聯(lián)合會所為——2009年聯(lián)合會狀告江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權，同樣獲得勝訴。

趙雪華認為，為了保護日益惡化的環(huán)境，環(huán)境公益訴訟的主體應逐漸擴大，這個規(guī)定沒有任何法律依據(jù)，“該條款對《民事訴訟法》規(guī)定的公益訴訟條款進行極其狹窄的限制解釋，違背了該法的立法原意，侵犯了其他訴訟主體的訴之利益。如果這一規(guī)定成真，就顯然把個人訴訟的權力排除在外，確實違反了法律面前人人平等的原則，本質上是一種法律的倒退。”

但趙雪華也表示，《草案》也有進步之處，即明確了公益訴訟制度，“只不過相應的，以后這樣的訴訟會增多，被受理機會也會增加，僅靠聯(lián)合會遠無能力關注全國的環(huán)保事件，也無提起公益訴訟的足夠動力。”

同時，令趙雪華擔心的是，擁有濃厚官方色彩的公益組織盡管不乏強大的資源動員能力，但其公信力卻可能因為類似組織的遭遇而大打折扣。“公益訴訟本來就困難，一旦敗訴，民眾可能會認為你不作為，或者存在權力尋租等問題，就會出現(xiàn)信任危機。”

此外，據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會章程介紹，聯(lián)合會采取企業(yè)、個人兩種會員方式。根據(jù)級別不同，每屆分別繳納1萬-30萬不等的費用。

在這些企業(yè)會員中，金光紙業(yè)（中國）投資有限公司、玖龍紙業(yè)（控股）有限公司、深圳能源集團股份有限公司等屬于副主任委員單位，深圳市廣深沙角B電力有限公司等屬于常務理事單位。然而，這些企業(yè)中不少都曾被曝光過違規(guī)排污的“案底”。

“聯(lián)合會能否起訴其會員單位？會不會變相成為污染企業(yè)的‘保護傘。”趙雪華對此表示擔心。

“公益訴訟盡管有勝訴，但卻沒有一家污染企業(yè)對其造成的直接、間接環(huán)境損害付出經(jīng)濟賠償。”曾參與過多起有關土地污染公益訴訟的趙雪華表示，“環(huán)境污染，不像醫(yī)療事故或交通事故都有第三方來做出損害鑒定。我們現(xiàn)在一般的操作，還是回到這塊土地的性質是不能出租給你企業(yè)來開廠的，收回租賃權，從而終止日后的損害。”

事實上，中國目前已有多部關于環(huán)境污染的法規(guī)，但還缺乏土壤質量保護與污染控制的專項法律法規(guī)。對此，陜西省政協(xié)委員、西安交通大學李香菊認為，這個“空缺”應盡快補上。