集體土地入市，誰說了算？

陳和午

土地改革牽一發而動全身，十八屆三中全會為新一輪土地改革政策定下基調。從新一輪土地改革政策的導向看，在土地改革上的確有一些新的提法和突破，《決定》強調，要建立城鄉統一的建設用地市場，農村土地流轉預期也趨于升溫。但就政策的基調而言，總體還是以穩妥為主。

新土改“穩”字訣

首先，《決定》中說“建立城鄉統一的建設用地市場”，與十七屆三中全會“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”的提法相比，釋放了動作要進一步加快的信號。《決定》還提出將實行集體經營性建設用地與國有土地“三同”（同地、同價、同權），而非此前強調的“享有平等權益”，這無疑又是一大進步。在此背后是我國土地要素市場還很不完善，土地要素市場在城鄉之間發展不平衡、不統一，尤其是集體建設用地過去基本被排斥在土地市場之外。雖有上一屆三中全會提出的政策框架，但城鄉統一的土地市場在過去5年中并沒有什么進展，怎么“統一”，由誰來“統一”始終沒有一個清晰的說法。

其次，規定“符合規劃和用途管制前提下”又給新土改打下一個大問號。土地管制本身沒什么問題，這基本上是國際慣例，但究竟哪些符合規劃和用途管制，現實中如何來進行確定，這需要在后續的實施細則中給出明確的解釋。何況對農村土地流轉用途管制的政策一直存在，但現實中土地規劃比較隨意更改，地方政府聯合農村集體組織總是通過各種“創新”手段來進行規避等現象，使農村土地用途管制有時形同虛設，小產權房屢禁屢建無疑是最好的現實案例。此外，政策只是放開“集體經營性建設用地”，并沒將宅基地、耕地等包括進來，且哪些屬于“經營性”建設用地也亟待進一步厘清。

第三，明確“縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”，這實質上是劍指當前不合理的土地征用制度，有助于限制政府的征地權力。但目前政策只是有了一個大方向，農村土地承包“長久不變”難以解決農村土地產權在法律與現實之間的悖論。實際上，在農村集體用地只能依靠國家征用這一手段轉為國有土地這一單向的模式下，誰都想打土地的主意，各種借“開發”之名征用農村集體土地。據國家信訪局統計，群體性上訪事件60%與土地有關，其中征地補償糾紛占到土地糾紛的84.7%，每年因為征地拆遷引發的糾紛在400萬件左右。

城鄉土地統一之困

建立城鄉統一的建設用地市場是大方向，這早已形成共識，但現實中卻始終是“干打雷不下雨”，其背后就在于“城鄉統一土地市場”是一個涉及土地法律和政策的調整，涉及土地收益分配格局調整，涉及經濟發展模式的轉型，涉及中央政府與地方政府財稅事權關系的調整等各個層面，所牽涉的相關利益群體非常多，情況錯綜復雜，往往導致強勢利益集團阻礙土地改革或綁架決策。建立城鄉統一的土地市場，現實中至少遭遇三大困境。

雖有上一屆三中全會提出的政策框架，但城鄉統一的土地市場在過去5年中并沒有什么進展，怎么“統一”，由誰來“統一”始終沒有一個清晰的說法。

一是二元產權之困。過去農村土地改革一直是圍繞土地使用權做文章，從“15年不變”到“30年不變”，再到“長期不變”和“長久不變”，始終未能解決“農村土地所有權主體比較抽象、虛化，集體所有人與代理人之間權限不清晰”的困境，造成農民對土地在實際中很大程度上處于無權的狀態。不可否認，相關的政策和法律制度越來越朝著強化產權保護和農村土地市場化的方向演進。土地確權較好避開了土地公有化和私有化的問題，但土地國家所有和集體所有的二元體制依然會存在，農民和集體之間在集體土地的財產權利如何界定還將是個問題。土改新政并不能改變“二元土地產權”的制度格局，恐怕短期內也就很難真正動搖城鄉分治的土地市場。

二是法律政策之困。土地二元產權之困和城鄉土地分治，跟現行法律政策分不開。《憲法》第10條明確規定，城市的土地屬于國家所有；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有。《土地管理法》從2008年就開始修訂，在《憲法》相關規定沒有修改的情況下，下位法《土地管理法》的修改必然會受到限制。農村土地流轉相關政策的出臺同樣是難度極大。據報道，國土資源部在決定啟動農村集體經營性建設用地使用權流轉試點之前，曾于2010年、2012年就醞釀制定具體政策指導意見，但由于主要內容對現有土地法律法規都有所突破，最終未能出爐。還有爭議多年的小產權房問題，就與現行法律政策相違背，基本上陷入一個死局。

三是利益分配之困。集體建設用地不經征地而直接進入土地市場，必然打破政府對建設用地的壟斷，會使土地利益分配格局發生巨大變化。現實情況是，農民在土地利益分配上處于明顯弱勢，地方政府未能脫離“賣地財政”的框框，“要地不要人”的模式難以終結。例如，“嘉興模式”2010年得到了國土部的認可，被確定為8個地級市試點之一。據悉，嘉興土改是以政府巨額財政投入作為保證的。根據測算，嘉興市土地改革中每搬遷一戶，政府就要支付高達三四十萬元的直接和間接投入。但2009年國務院發展研究中心通過對嘉興市的調查發現，“宅基地換房產”的實質仍是低成本占用農民宅基地，大做“土地財政”的文章。以嘉興市嘉善縣姚莊鎮為例，計入農戶購買公寓房補助、農戶拆遷補助和獎勵，政府投資公司支付給公寓房置換農戶的人均安置成本約4萬元，支付給自建公寓房的人均安置費用約2.5萬元。按照標準公寓房和聯排式公寓房各占50%計算，政府投資公司支付的安置總成本約為6億元。姚莊鎮新增建設用地3626畝，根據嘉善縣2008年公布的姚莊鎮基準地價估算，該鎮土地出讓收益約為9.5億～12.5億元，結余收益約3.5億～6.5億元，極大地激勵了地方政府“宅基地換房產”的熱情。同樣地，以成都、重慶等地在城鄉統籌中實施的“地票”模式也面臨很大爭議。利益分配之困同樣體現在城郊農民與非城郊農民的差異上。由于級差地租的原因，距離城市、交通線越近，土地越值錢，反之則不值錢。

“三同”入市影響幾何

盡管挑戰和困境不少，畢竟《決定》對集體經營性建設用地“三同”入市在穩妥的基礎上開了一個口子，各地圍繞農村土地流轉開始風生水起。安徽成為十八屆三中全會后新一輪土改探路的地方先鋒，11月12日公布的《安徽省人民政府關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》強調，建立多元統一的農村土地市場。作為安徽省唯一的統籌城鄉土地使用制度綜合改革試點縣，寧國不僅成立了省內首個城鄉統一的土地產權交易市場，還通過“產權折現抵資入股”、“產權入股股份合作”等運作模式，組建了農民土地股份合作社，創新打造“土地變股權、農民當股東”的試點模式。海南也不甘落后。據悉，海南省國土環境資源廳研究制定的《海南省農民集體建設用地管理辦法》近期已上報海南省政府審議。實際上，集體建設用地入市已進行了多年試點，重慶、天津、成都、昆山、嘉興、蘇州等城市都在農村集體建設用地流轉模式上做了一些探索，“土地換股權”、“土地承包權換社保”、“宅基地換房產”、“土地流轉信托”等模式可謂五花八門，但至今仍只是停留在試點階段，并未能在更大范圍內進一步推廣。

那么，此次集體經營性建設用地的“三同”入市究竟影響幾何呢？由于目前政策只是一個大方向，并沒有具體細節，其實影響尚不太好說。但推測一下的話，可能出現兩種完全不同的影響。第一種情況是，集體經營性建設用地大量入市，有助于打破目前政府壟斷一級土地的格局，促進土地供給主體的多元化，增加了土地市場的供給量，與政府供地形成競爭，自然會有助于土地市場價格的下跌，進而會影響房地產市場。同時，由于集體經營性建設用地征地可以直接入市，政府征地將趨于減少，而土地交易將會趨于增多，有利于保障農民的土地財產權，增加農民的財產性收入。

而第二種情況是，集體經營性建設用地雖然能入市，但一方面集體經營性建設用地不經政府之手，村集體或農民獲得的土地收益會更高，低價賣地的意愿可能會降低，這會影響集體經營性建設用地入市的數量。另一方面，集體經營性建設用地入市的前提是“符合規劃和用途管制前提下”，為了減輕對政府土地財政和房地產市場的影響，政府可能會嚴格規劃控制土地的供應，能夠進入到土地交易中心掛牌出讓的集體經營性建設用地會有多少，最終又有多少數量能夠入市，還是政府說了算。如此，集體經營性建設用地入市的結果可能就是“有地的、有權的、有資本的會賺得盤滿缽滿”。

新一屆政府大力推進新型城鎮化，而新型城鎮化的“新”關鍵在于“人的城鎮化”。因此，建立城鄉統一的建設用地市場，必須跳出土地看土地改革，不能僅局限于土地本身，更要考慮依附于土地上的人。因此，城鄉建設用地入市“三同”，不能只就土地談土地，還要考慮土地背后的戶籍制度、財稅制度、政府與市場的關系等等，才能將中國這一片復雜的土地處理好。如此，中國經濟轉型也才能真正從“土地城鎮化”走向“人的城鎮化”。