環境污染責任險舉步維艱

甄靜慧

李暉是中國人民財產保險股份有限公司（下稱“人保財險”）廣州責任保險事業部副總經理，自從2013年1月21日，環境保護部與中國保監會聯合出臺了《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》（下稱《指導意見》），要求各地在危險化學品、危險廢物處理處置、鉛蓄電池、重金屬行業及鋼鐵、石油化工、電鍍、印染等高環境風險行業推進“環境污染強制責任保險”試點后，他和廣州責任保險部的同事就馬不停蹄地忙了起來。

環境污染責任保險，顧名思義，是以“企業發生污染事故，對第三者造成損害所承擔的賠償責任”為標的的保險。這一特殊的險種誕生于二戰后全球經濟迅速發展、環境污染事故和環境侵權行為頻繁發生的大背景下。最初是由歐美國家政府制定政策，強制推行。后來隨著公眾環境權利意識不斷增強，企業漸漸意識到運營過程中環境責任風險的巨大，漸漸形成主動購買的意識。

然而，這個在歐美國家已經日漸成熟的險種，在中國的發展卻一直舉步維艱。

反思企業環境責任

“中國的環境污染責任險最早誕生于2005年。”李暉告訴記者。這一年，中國松花江發生了一起重大污染事故。

當年11月13日下午，位于吉林省吉林市的中國石油天然氣集團公司吉林石化分公司（下稱吉化）雙苯廠（101廠）的苯胺車間發生劇烈爆炸。爆炸廠區位于松花江上游最主要的支流第二松花江江北，距離江面僅數百米之遙。根據國家環保總局的公布，吉化爆炸事故泄漏進松花江的苯類污染物總量在100噸左右。

污染事件產生了罕有的嚴重后果。2005年11月23日起，哈爾濱全市停止供應自來水；停水之后，蘇家屯斷面硝基苯開始超標。同時，哈爾濱市大量浴池、洗車店、飯店等被迫停業，經濟損失重大。由于松花江最終注入國際河流黑龍江（俄羅斯稱阿穆爾河），事件還使中國與鄰國的關系受到了嚴峻考驗。

松花江污染事件就像一記警鐘，以往在中國一直沒有得到重視的公司環境責任問題一下子成為了關注的焦點，政府部門、法律界、公益界人士都進行了大量反思與分析。環境污染責任險的推出也隨之被提上日程。

“2005年底，保監會授意人保財險組織相關的產品研發人員，開發一個名為‘高新技術企業環境污染責任險的險種，特別針對高新技術行業的。”李暉介紹。2006年，科技部和保監會聯合推出一攬子包含14個險種的科技保險，該險種遂被打包其中。

彼時，人保財險是首家及獨家推出高新技術企業環境污染責任險的公司，但事后回頭去看，這并不是什么“優差”。因為當時這個險種并非強制推行，只是作為一個責任險產品研發出來供企業自由選擇。產品推出市場后，“幾乎沒有企業主動購買。”李暉無奈地說。

中國式環境污染

在非營利性民間環保組織“自然之友”的公眾參與議題負責人常成眼里，商業運行的環境污染責任險推出市場后“無人問津”，完全在意料之中。

“一個依靠市場規律運行的商業險種要能成功在市場上推廣，有一個前提條件，就是其指向的風險后果不可承擔，為了規避風險，企業才會愿意購買保險。然而在中國，不存在這樣的基礎市場需求。”

2013年4月，一名山東漁民向記者透露了一個耐人尋味的信息：美國法院受理了500名山東漁民對康菲石油渤海污染事故的起訴。

中國漁民在自己的國土受到利益侵害，為何要去美國起訴？事件源于2011年6月中國渤海蓬萊19-3油田嚴重漏油事故，肇事企業康菲石油中國有限公司與農業部達成了賠償10.9億元的共識，但該筆賠償款僅被河北樂亭、昌黎和遼寧綏中三地漁民平分。此外還有多地漁民因不在賠償范圍內，既蒙受了損失，又得不到任何補償。由于一再在中國索賠卻得不到立案，山東漁民遂憤而向康菲總部所在地的美國地方法院得克薩斯州南區法院提交起訴狀。

康菲漏油無疑是舉世矚目的重大環境污染事件，得到了輿論的高度關注，受害者索償尚且困難重重。那么其他一般性環境污染事件中，執法的力度和索償的難度更可想而知。“中國企業在發生環境違規事故后，多數情況下都沒有得到懲罰，即便有也是很少的。”常成告訴記者。

所謂企業對環境責任的承擔，形式無非三種。一是自愿承擔，即事故發生后，企業找到受事故影響的受害人和受害團體，協商如何承擔相應的責任。二是由政府部門對企業進行一定數額的行政處罰。三是司法形式，通常發生在協商失敗之后，公眾通過不停追訴，要求企業承擔相應的民事賠償責任。

然而在當下的中國，環境責任承擔機制遠未形成，主動協商的責任承擔方式基本不存在；司法訴訟的案例有一些，但是真正能通過這種形式得到合理賠償的受害者少之又少。

“環境訴訟難，是特定發展時期的通病。主要原因有幾個。”常成介紹，“首先，很多污染企業往往是地方的利稅大戶，在唯GDP論的地方政績思路下，肯定會受到一定程度的地方保護，環境訴訟光是要在地方成功立案，已屬不易。即使立案，甚至拿到了判罰結果，在實際執行環節，受害人也很難得到全部賠償。有時根本拿不到錢，有時只能打折扣，拿到一半，甚至更少。”

江西省某市人民法院執行員張峰向記者證實，在環境訴訟中，執行不力確實是個常見現象。“執行，在司法系統里其實是個吃力不討好的活。”企業常常表現出“要錢沒有，要命一條”的態度，甚至事先轉移資產，而地方政府考慮到利稅、就業等各種原因，都不愿意對企業“趕盡殺絕”，執行人員的角色往往非常尷尬。

“加上督促執行的受害者又是弱勢群體，經濟收入水平較低、受教育水平不高，各種維權能力也比較弱，這就使得執行難上加難。”常成補充。

因此，中國企業對環境責任的承擔一般以第二種即行政處罰方式為主。這是一個吊詭的現象。在整個環境責任承擔體系里，行政處罰本應是附加的：當企業通過賠償、治理等形式彌補了自己所造成的環境損害后，政府再對其處以一定金額的罰款，目的是增加其違規成本。這筆罰款通常比賠償金額低很多，且不是用以補償給受害主體，而是直接進入國庫。但是在中國，恰恰是行政處罰這一附帶的方式，取代了針對受害主體和受害環境的補償修復等主體責任，使得企業所承擔的環境責任根本不能跟所造成的環境損失相提并論。

強制投保

站在執行員的角色上，張峰是打心底里對環境污染責任保險的推廣充滿期待，“如果被訴企業購買了保險，肯定大大有利于執行，因為保證了有可執行的資產。”環境污染責任保險對公共利益的意義正在于，在保險關系中，保險人承擔了被保險人的經濟賠償和治理成本，使污染受害人在企業無力賠償的情況下也能及時得到給付。

然而矛盾之處是，“當企業對環境責任的承擔長期缺失，根本沒有形成風險和責任意識，他如何會產生規避風險的需求，從而主動為環境風險投保呢？”常成反問，“要推廣這樣的險種，只能采取行政強制的方式。”

“當我們去向企業推介的時候，他們往往根本不知道環境污染責任險是什么。”江雪是平安保險公司責任險部的職員，在推介環境污染責任險的過程，她總是有一種深深的挫敗感，“雖然這兩年他們對該險種的認知度才有所提高，但仍談不上產生主動購買意愿。”

這種無人問津的窘況一直持續到2008年才發生轉折，當年環保部和保監會聯合下發《關于試點環境污染責任保險的指導意見》，到目前試點已逐漸擴大到全國27個省市。而各地試點政策都帶有不同程度的強制性。

其中，山西省被公認為強制推行力度最大的省份，不但擬定了長串的試點企業名單，且嚴厲規定：“對在規定時間內未參加環境污染責任保險的企業，環保部門要停止審核該企業環境影響評價文件，不批準環境保護設施驗收，不得核發排污許可證，不得出具企業上市和再融資環保核查意見，不得安排環保補助資金等。”這些懲罰措施對企業來說都相當“致命”。

可以說，強制推行的政策是這些年環境污染責任險發展的最大動力，從2009年到2012年3年間，中國人保財險在全國累計提供了超過52億元的環境污染風險保障。然而盡管如此，李暉仍然覺得“前路艱難”。

“首先是不同的城市，強制的力度不一樣。”他說，“在強制力度最大的山西省，人保財險2012年的環境污染責任險保險費達到4600多萬元。然而在力度沒有那么大的地區，投保數量非常少。”

2011年，廣東省196家鉛蓄電池企業中有153 家被予以關停，2012年廣東省規定，把購買環境污染責任險作為關停企業復產的必要條件——這是截至目前為止，廣東力度最大的一個強制政策。“但是全國目前開設這個險種的保險公司目前有10幾家，153家企業分到各家保險公司，只剩10來家了。”

同樣的，今年1月的《指導意見》要求涉重金屬企業強制投保環境污染責任保險，廣東省環保部門馬上跟進，要求保險公司提交一整套合理方案，再進行討論。李暉和同事們忙活了好一陣子，近日終于拿出了詳細方案，包括針對不同試點行業的風險程度、同行業不同企業的規模，都有相應的系數，進行保費調整。“同樣我們會發現，廣州市符合強制險投保范圍的涉重金屬企業還不到100家。”

另一個問題則是，強制購買的政策的試點目前僅針對部分污染風險特別大的行業。這導致了目前的環境污染責任保險市場形成兩大特點——投保企業數量偏少、風險相對偏高。

“可以說，推廣環境污染責任險，對保險公司而言，投入、風險與收益完全是不成正比的。”李暉坦言。因此，全國42家開展了責任保險業務的公司里，只有十數家涉水該險種，大多數保險公司都持有觀望態度。

“目前人保財險愿意去推，更多的是看中了它的前景。”李暉說，但他也認為，要真正把這一險種發展起來，還需要更多的條件支持，“最重要就是政府加大強制推行的力度和范圍。只有將范圍擴大到所有具有潛在污染風險的廠礦企業，環境污染責任險的發展才會迎來真正的春天。”

而常成則認為，在國內建立成熟的環境責任機制才是環境污染責任險最根本的支持條件。其中，改善環境訴訟的環境，加強執法力度固然是一方面。而在環境責任機制成熟的國家，比如美國，一旦發生企業環境違規事故，在訴訟以外還有一套成熟的非訴解決機制，如ADR。流行的幾種ADR方式包括：調解、調停、微型聽審、聘請一名法官（或稱專家裁定）、在法院協助下的ADR。通過這些方式，可以把公眾的訴求疏導到一個合理表達的途徑上來，最后達成雙方共識的賠償方案。“美國90%的糾紛都是通過第一種方式，而不是通過法院裁判解決的。”

這個過程既沒有復雜的程序，且不傷企業和公眾之間的關系。更重要的是，整個系統很穩定，不論是受害者也好，加害者也好，大家都覺得責任的承擔是可預期的。企業知道運行一個項目，風險有多大，一旦出事，可能需要付出的成本有多少。在這樣的基礎上，企業感覺風險不可承擔，才會產生對環境污染責任保險的購買意愿。

（文中張峰、江雪為化名）