國家的第一責任是要保護人民

南方朔

西方的政治教科書，今天喜歡談的重點多半是民主參與和多元民主等論題。但20世紀50年代時，卻非如此。我有一本1950年代加州伯克利大學教授李普森（Charles Lipson）所寫的老式教科書《政治學的主要論題》，它開宗明義第一章就在談政府存在的意義以及政府的保護功能。

新舊教科書關切的重點不同，這一點也不難理解。20世紀的上半期，世界主要國家的天災不斷，經濟上有大蕭條，社會上則階級問題嚴重，政治則有反法西斯斗爭和兩次世界大戰。在這個動亂的年代，每個人都需要國家的保護。

20世紀上半葉，1906年美國有傷亡及流離無家20幾萬人的舊金山大地震，日本有1923年造成14萬人傷亡的關東大地震及大火，這造成了現代賑災的大改革；經濟的動蕩和階級問題促成了社會改革。那個時代的政府保護功能高度發揮。如何使人民有免于各種恐懼的自由，當然成了時代的共識。

因此，我們今天讀外國的新教科書和理論書籍，它們幾乎都不談政府的保護功能，我們千萬不要以為他們不關心這個問題，而要理解到他們其實早已過了那個階段，政府對人民的保護早已內化成了國家的體制。當它已不是問題，書上當然不會再談它。

如果我們去回顧西方的國家保護功能的演進，當知道它的歷史并不太久長。早期的西方國家，和世界上其他地區的國家相同，只管得到抵御外侮和維護基本安全等問題，因此14世紀瘟疫席卷歐亞大陸，歐洲人死了1/4，只被視為上帝的懲罰；1666年倫敦大火，整個城市幾乎全毀，也被認為是天火焚城。在前現代階段，宗教的命定主義解釋了一切災害現象，政府的保護功能完全沒有。

但18世紀后，科學革命及產業革命使得人類的主體理性價值抬頭，宗教的命定主義逐漸衰退。法國疫病史專家狄拉波特（Francois Delaporte）曾研究過1832年的巴黎霍亂，當時即充斥各種說法，最后是吻合現代公共衛生的說法及做法取得了勝利，也為政府的有效介入管理建立了基礎。以后隨著醫學及公衛的發展，而有了國家防疫保護功能。事實上，國家的防火、防震、防疫等功能，西方早在19世紀及20世紀上半期就已形成了良好的上層建筑，19世紀末，政府的保障功能甚至擴大到福利國家的程度。

我在此重談老式教科書里所說的政府保障功能，主因乃是現代的許多新興國家，它們在國家發展的過程中，完全疏忽了這種國家的保障功能。像新興的印度、中東、中亞、中南美洲、非洲等國家，仍然缺乏保障人民免于天災瘟疫的恐懼之認知。因此這些國家表面看起來經濟表現不錯，但一有地震、疫災、水火之災等，必然傷亡慘重；更談不上國家對人民的福利保障了。

因此，研究政治和從事政治的人，一定要有歷史的認知，并對現代進步國家的進步軌跡有清楚的理解。西方國家在國家建造的初期，的確花了許多功夫在發展國家的保障功能上。每個國家的人民都是脆弱的，他們靠自己絕對沒有能力抵抗自然災害和時代改變所造成的威脅。只有政府擁有獨占性的權力，可以動用資源，強化社會的抗力。政府有責任去建構一種保護人民免受于各種恐懼的上層建筑。一個具有現代性的國家，它的第一步，就是能將人民人身和財產安全保護起來。

中國在古代，以農立國，對水患旱災及蝗災有一定的管理和災后的賑濟，但對更嚴重的疫災、地震等災難，由于缺乏科技及建筑管理能力，可以說政府對人民的保護相當欠缺。當人民碰到這種災難，也只好聽天由命。政府既然沒有良好的建筑管理，一遇震災就房屋倒塌，死傷驚人。這都顯示了國家在保護人民免于自然災害的恐懼上仍有待努力。現在，中國是個崛起中的大國，但中國的當政者必須警惕到，國家對人民的保護仍然是第一責任！