古城收費，鳳凰向何處去

張墨寧

4月25日下午2時，鳳凰縣政府3樓會議室，分管旅游的“80后”副縣長蔡龍被數十名商戶層層圍住，要求回應他們的質疑和憤怒。

有人對著蔡龍發言：“網上現在全是鳳凰的負面信息，鳳凰已經遭到了全國的抵制，希望政府能夠陸續出臺一些門票優惠措施挽回聲譽。說句難聽的，是地震救了你們，要不然鳳凰的新聞會一直在頭條。”話音未落，人群中發出一陣哄笑，掌聲隨即響起。蔡龍也配合地尷尬一笑。

這是鳳凰實行古城收費制以來，商戶們與縣政府的第四次“談判”。而“五一”期間，鳳凰客流減半，更給博弈增加了變數。官民的博弈向深層走去，變成了“鳳凰向何處去”的話語爭奪。

一座小城，由誰來決定它未來的形態和命運？

官民談判

鳳凰縣政府并沒有打算以強硬姿態“死扛到底”。面對外界壓力和商戶們的抵觸，對“進城收費”和“嚴格查票”的管理方式做出了部分妥協和糾偏。

不過，對于散客銳減感知最為明顯的商戶們并不買賬。他們把這些措施看作疲軟的補救，并不覺得能夠為挽回人氣帶來實質性的改變。

古城內外的商戶們，滿是對抗的情緒。一件小事，就有可能引發口角和沖突。經營著一家小型旅館的龍女士說起前兩天遇到的事情，仍然壓不住怒火。古城收費后，生意冷清，她不得不到南華門外拉客，回來的路上就被查票人員叫住，問買票了沒有，她氣呼呼地掏出了自家旅館的名片，在額頭上比劃了一下反問對方：“我是不是要把它貼在腦門上才可以？”

像龍女士這樣的商戶，正是收費后受損最大的群體之一。他們多來自外地，經營家庭旅館、飯店和小商品銷售，承包和租金投資達數十萬甚至上百萬，合同基本都在10年以上。散客的流失對他們造成了致命打擊。古城外的布告欄上，貼滿了商鋪和旅館的轉讓信息，但鮮有人駐足瀏覽。一名客棧老板說年前有人出價100萬盤他的店，當時沒有同意，現在“后悔死了，80萬就出手”。

收費的依據顯然已經不是鳳凰縣政府愿意繼續糾纏的問題。自被推向風口浪尖以來，他們反復拿出《風景名勝區條例》、《游覽參觀點門票價格管理辦法》等相關規定作為解釋。蔡龍向商戶們傳達了縣政府的清晰立場：除了不宣布廢除“一票制”，其他都可以談。

“今后，政府會加強市場營銷，改變過去坐在家里等游客的方式，要主動走出去開拓市場，我們現在已經把營銷政策做到了極致，吸引旅行社的目光。”蔡龍說道，“宣傳這一塊，主流媒體都已經開始發聲，我們還請了古城保護方面的專家，也發出了支持的聲音。”他勸商戶們耐心等待，這些措施很快就會見到效果。

但是，商戶們已經沒有耐心了，這套說辭并不能安撫他們的恐慌。每天一睜眼，就是房租、水電和人工成本的重壓。有客棧老板算了一筆賬，如果這樣下去兩個月，每家客棧的損失都在4萬～5萬元。他們強烈要求在古城區投票決定是否收門票。“那就應該讓全縣人民都來投。”蔡龍說。

“既然是古城收費，就應該在古城投票。”商戶提出異議。

“你們有發展的權利，難道全縣人民就沒有發展的權利嗎？你們這些人里面有多少是鳳凰縣人民？”蔡龍的反問使關于“憑什么收費”的談話無法進行下去。

事實上，商戶們的內心幾乎已經不得不接受收費這個板上釘釘的事實。他們要討個說法的另一個矛盾點是政府的“暗箱操作”。

古城外經營客棧的老板劉華對《南風窗》記者透露，長期以來，旅行社都是跟古城外圍的賓館合作。現在政府為了增加人氣，把原本屬于他們的客源拉到了城內。作為回報，旅行社可以拿到非常低的門票價格，只收50元。也就是說，服從政府安排的旅行社有每張門票近百元的利潤空間。另外，政府特別照顧了幾家之前“鬧得特別兇”的客棧，現在每天都客滿。

這個問題被擺到了桌面上，人群立刻沸騰起來，相互訴苦。蔡龍辟謠：“作為分管旅游的副縣長，我從來沒有這樣操作安排。如果確有其事，今天馬上就讓秘書去查。政府會尊重市場，古城內外一視同仁，要么大家都有客源，要么都沒有。”

“談判”持續了近3個小時，與4月11日政府出動防暴警察控制罷市商戶的緊張對峙相比，氣氛已經算是緩和。有人甚至抱著寵物狗，放在會議室的桌上一邊撫弄、一邊發出質問。一角的皮沙發也被站在上面圍觀的人踩得滿是鞋印。商戶們對此次答復并不滿意，收票的法律依據、客源減少的困境，都沒有一個足以讓他們平靜的答案。

旅游的煩惱

古城收費已經不是第一次了。來鳳凰多年的劉華說，2009年就試行過。當時，鳳凰縣政府還沒有與古城旅游公司完全綁在一起。承包經營城內八景的古城公司計劃改景點收費為進城收費，與此番情景一樣，遭到了商戶的關門抵制。僅僅試行一天，就不得不作罷。

時至今日，局面已經完全不同，古城公司有了政府背景，自然硬氣了起來。公開資料顯示，2012年底“鳳凰古城景區管理服務公司”成立，注冊資金1.2億元，其中鳳凰縣政府獨資的公司持股49%，開發商葉文智的古城旅游公司占股51%。

收費為什么勢在必行，又何以引起軒然大波。勾勒這座小城近20年的發展歷史，或許可以讓目前的嘈雜紛爭變得清晰起來。

上世紀90年代初，以煙草為支柱產業的鳳凰縣是湖南省5個財政收入超億元縣之一。90年代末，煙廠被政策性關閉后，財政收入劇減到3000萬，從強縣變成了貧困縣。鳳凰縣不得不籌劃“二次創業”。2000年，鳳凰縣境內的“苗疆邊墻”被古建專家羅哲文認定為南方長城，一時間引起轟動。這對正在探索旅游之路的鳳凰縣來說，正是一個大好機會。在此背景下，鳳凰縣引進了開發商葉文智的黃龍洞投資股份有限公司。2001年，將鳳凰古城、南方長城等八大景點經營權以8.33億元的價格轉讓給了該公司，為期50年。當時是湖南省成交額最大的一宗旅游買賣。自此，權力與資本便緊緊地拴在了一起。鳳凰縣政府借此翻身，2012年財政收入達到5.07億元，古城公司的門票收入為1.78億元。

然而，旅游業的繁榮也給這座小城帶來了相應的煩惱。大量的外來投資造成了商業的井噴式發展。與此相伴生的是幾近失序的旅游市場。

近年來，鳳凰因“打人”而屢次成為焦點。2007年，發生“11名女孩鳳凰旅游慘遭毆打”事件；2008年，張家界中國國際旅行社董事長在鳳凰發生交通事故，在該縣交警隊大院被當地青年毆打；2009年，游客在黃絲橋被村民圍毆。

曾經以靜謐美麗而聞名的“邊城”儼然已經成為暴戾的城池。這也是鳳凰縣政府旅游“新政”的立足點。收門票只不過是整頓市場的組合拳之一。根據鳳凰縣委宣傳部提供的資料，從去年開始，縣里就已經關閉了大量個人經營的小規模鄉村游景點。

對此，劉華覺得是政府的“強詞奪理”，游客多、市場亂并不足以成為收費的理由。“其實，市場是政府自己搞亂的。比如苗寨鄉村游，門票的定價是168元，但是給代售商的底價是60元。中間有這么大的差價，有人賣得貴，有人賣得便宜。游客知道真相了當然會投訴。這完全是因為政府監管不力。”

10年期間，以旅游為軸心而產生的利益鏈條，重新形塑了鳳凰這個湘西邊陲之地的生存格局和社會生態。外來者尋著商機舉債前來投資，在古城的繁華地段擁有房產的居民則完全能夠脫離勞動，坐收巨額房租。附近村里的農民處在鏈條末端，靠擺攤、照相和給餐廳、賓館打工為生。“新政”的執行，打亂了原有的秩序和生態。

與此同時，小城本身的基礎設施已經遠遠跟不上旅游發展的速度了。鳳凰縣委宣傳部一名干事向《南風窗》記者抱怨：“鳳凰現在人太多了。去年‘五一，全體干部都要上街協助指揮交通。所有單位的車都要停到城外，給游客的私家車讓位。”

在古城景區內，每隔一段就可以看到民居或商鋪“廁所2元”的招牌。作為每年要接待690萬人次的旅游勝地，沒有一家像樣的公共廁所。基建的窘迫導致了人與小城的資源緊張關系，甚至帶來了更嚴重的后果。5月1日晚，發生了吊橋坍塌事故，20余人落水。據鳳凰縣政府發布的消息，吊橋是私人修建。坍塌原因為橋面拉鎖拉鉤出現斷裂、受力柱斷裂。就在不久前，一所臨江民居發生了火災。“年前就已經發生好幾次火災了，鳳凰縣現在電路老化，到了夏天用電量增大的時候，更是不堪重負。平時停水停電都很正常。”客棧老板薛梅說。

鳳凰縣委書記顏長文接受媒體采訪時也表示，原有的基礎設施已經遠遠超出負載，并將之歸結為“假日經濟惹的禍”。

面對這樣的狀況，在政府加大公共產品的提供和用行政力量干預市場之間，鳳凰縣選擇了后者。

牟利還是保護？

無論政府是不是用錯了藥方，它從門票中的獲利依然是逃不過去的經濟賬。事件初期，古城公司法人代表葉文智對媒體透露，政府在148元的門票收入中要拿走60元。不久，縣委副書記趙海峰表示：“政府只拿該拿走的兩部分，一是33元的‘兩費一金，包括資源有償使用費15元、旅游宣傳促銷費7元和價格調節基金11元；另一部分是企業經營產生的營業稅、企業所得稅等。”

對于政府到底分走多少，雙方的數額并不統一，但是在“沒有通過旅游賺到足夠的錢”這一點上，政府和古城公司感受一致。在媒體采訪中，鳳凰縣政府和葉文智都稱，他們此前的調查顯示，到鳳凰旅游的人七成只看城不看收門票的景點。現在每年690萬游客，門票“流失很大”。

在位于古城中心的從文廣場邊，題為《景區整合規范管理宣講提綱》的政府宣傳牌上，寫著這樣一段話：“鳳凰古城的旅行社報價從早期的1000元/人，逐步降低到800、600、500、200、100直至贈送鳳凰古城、免費游古城，使得我們的旅游市場看上去很美。2012年，全縣接待游客690萬人次，按人數為230萬人，大量零負團隊擁入古城，在匆匆看完夜景后離開鳳凰，在沒有留下消費的同時，留下了垃圾。個別導游驕傲地說：‘把垃圾留在鳳凰，把財富留給自己。”

“民富而縣不富”，讓政府下定了收門票的決心。

與此同時，官方正在醞釀一個更大的計劃。《南風窗》記者從鳳凰縣委宣傳部拿到了一份名為《鳳凰古城涉旅行業轉移轉型升級暫行規定》的征求意見稿。其中規定：“鼓勵涉旅行業經營者按照《鳳凰古城區鼓勵和限制經營的項目目錄》外遷、轉移、轉型升級”，“涉旅行業應努力提高民族優秀文化品質，營造文化氛圍，增強文化氣息，優化宜居宜游環境”，“鼓勵居民將鳳凰古城區內房屋恢復原來的居住生活狀態，不再從事商業經營”。

部分商戶已經收到了這份征求意見，對他們來說，這會是比收門票更大的打擊。一名商戶憤憤地說：“什么叫做原來的居住生活狀態，難道要讓他們什么也不干，坐在院子里當風景受窮嗎？”

鳳凰縣委宣傳部官員對此的解釋是：“我們現在的改革措施就是要讓文化回歸古城，真正的文化體現必須要有一定的空間，要讓游客在歷史文化名城的景區里，找到能夠代表農耕文明的社會生活形態。”

商業與傳統的現代性沖突，這是千年鳳凰古城繞不過去的一次考驗。更何況，其中又裹挾著權力與資本合作牟利的欲望。長久以來，地方政府已經熟諳“文化搭臺、經濟唱戲”的發展模式，“原生態”這個詞流行起來后，顯然可以作為更高級的包裝。以保護古城的名義，“清場”看上去既像地方政府一廂情愿的文化想象，但更像是借以對市場重新洗牌的出場信號。

普通的鳳凰居民對此并不關心。來自縣城附近阿拉鎮的苗民楊云玲坐在廣場的噴泉旁百無聊賴地曬著太陽，照相原本能夠養活一家人。現在已到中午，生意還沒有開張。她只希望門票風波帶來的冷清能很快過去，日子還像從前一樣。

（應采訪對象要求，文中部分人物為化名）