總體改革協調機制是成敗關鍵

張墨寧

公眾對此輪改革的預期可以說空前強烈。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）出臺后，將要成立的全面深化改革領導小組意味著從頂層設計推動改革有了真正的落實機構。不久之前，國務院批準建立以發改委為牽頭單位的經濟體制改革聯席會議制度，而這一次《決定》提出的改革方案非常全面，涉及財稅、土地制度、金融改革、國企改革等。新一輪改革中的“頂層設計”方案如何推動落實？記者專訪了國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長魏加寧。

“發改委體制”終結

《南風窗》：全面深化改革領導小組是否意味著“發改委體制”的終結？改革有了真正的頂層設計機構，是對“體改委機制”的恢復甚至超越嗎？

魏加寧：我認為成立全面深化改革領導小組是此次三中全會最大的亮點。從層次上說，比原來的體改委更高，因為它不再是國務院下屬的一個部門，而是改革的最高國家領導機構；從分量上說，領導小組的功能和職責不僅僅限于經濟改革，而是負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實，所以比原來的體改委分量更重。我曾經說過，改革協調機制是判斷真改革還是假改革的試金石，如果不成立這個機構，一切改革都會推不動，并且很容易被部門利益和地方利益所左右。

中國80年代改革之所以取得成功，一個寶貴經驗就是設立了沒有審批權的國家體改委，聚集了大批精英人才，負責研究改革方案，制定改革計劃，推動改革不斷前行，這與后來的發改委有著本質的不同。

“發改委體制”一直存在著三個利益沖突：一是改革和發展的沖突，對發展的速度往往都很急，改革的事似乎能拖就拖；二是審批與改革的沖突，發改委本身是有審批權的，改革容易被審批權和部門利益牽著鼻子走，微觀項目審批牽著宏觀調控的鼻子走；三是計劃經濟與市場化改革的沖突，我們的改革是以市場化為取向，而發改委的前身國家計委則是“計劃經濟的核心堡壘”，把一個市場化取向的改革部門并入計劃經濟的核心堡壘之中，結果會是誰改誰呢？過去10年，改革之所以慢下來，很重要的一個原因就是沒有改革協調機制，被各種利益集團束縛手腳。結果，10年下來，身兼發展與改革兩大重任的發改委，既沒有把宏觀調控搞好，也沒有把體制改革搞好。所以，我覺得從設立這個協調機構來看，新一屆領導在改革方面是要動真格的了。

現代國家要理順四大關系

《南風窗》： “推進國家治理體系和治理能力現代化”這也是一個新的提法，“國家治理”除了進行更好的權力配置、提高政府自身的管理水平，還會包涵哪些內容？

魏加寧：我一直認為，時至今日，光用“小康社會”的目標已經無法起到鼓舞人心的作用，已經解決不了許多經濟問題和社會問題了。所以，我認為，改革的目標就是要建立現代國家。這一次《決定》里提出了“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。這是以前從來沒有提過的。

而且，這次提出的“現代化”跟以前有所不同，“農業現代化、工業現代化、國防現代化、科學技術現代化”更多強調的是硬件，而國家治理體系和治理能力更強調軟件的現代化。所謂國家治理的現代化主要是圍繞與政府有關的三大關系，一是政府和企業的關系，中間有一個市場，核心是市場經濟，改革的方向是放權，全會已經強調了，而且把市場上升到了決定性的作用；二是政府和國民的關系，中間有一個社會，核心是民主與法治，改革的方向是向社會讓權；三是中央政府和地方政府的關系，中間有一個“部門”，核心應該是地方自治，改革的方向應該是向地方分權。也就是說，市場經濟、民主法治和地方自治應該是三位一體的，共同構成現代國家的基本框架。

對比上世紀80年代幾個大的改革，有一個共同點，改革的主題都主要是圍繞著四大關系展開的，即政府與市場，國企與民企，政府與國民以及中央與地方。其中，政府和市場的關系是核心，但如果沒有其他關系相配合，政府和市場的關系也很難理順。

財稅改革起支撐性作用

《南風窗》：此前，財稅改革被認為是本輪改革的突破口，從《中共中央關于若干重大問題的決定》來看，要加強中央事權，未來財稅改革會向中央集權的方向發展嗎？

魏加寧：財稅應該在本輪改革中起支撐性、基礎性的作用。現在的一個共識是，1994年分稅制改革雖然取得了成就，但在劃分財權之前，由于時間緊迫、認識不足等原因，沒有來得及全面調整事權，結果導致實行分稅制以后，事權層層下放，財權層層上收，地方財政不堪重負。但在如何解決地方的財政困難問題上，其實存在一定的分歧。一種觀點認為應該上收事權，一種是下放財權。在事權的上收方面，有一些領域是有共識的，比如司法的“去地方化”，但是其他一些支出責任，還沒有形成共識，包括醫療、社保，有些現在連省級統籌都沒有達到，如果貿然上收，中央財政恐怕會吃不消。盲目收上來，可能會導致路徑依賴，中央再要向地方下放，阻力就很大。而且完全統到中央，也容易形成地方政府的道德風險。

我個人是主張分權的，從地方財源的角度來看，財稅改革必須實行“地方稅制健全化、轉移支付透明化、地方發債市場化、地方平臺規范化”的財稅配套改革措施。地方政府融資渠道非常有限，財政支出剛性卻非常強，于是信托、理財、擔保公司等所謂“影子銀行”層出不窮。允許發行地方政府債券，應當是中國新一輪財稅體制改革的突破口。在計劃經濟時期，中央政府以管地方政府的項目為主；而在市場經濟條件下，中央政府應以監督地方政府的債務為主。

財稅改革不能“頭疼醫頭、腳疼醫腳”，必須進行統籌規劃，大方向是地方自治，給地方創造推動改革的環境。計劃經濟是集中決策，因此需要高度的中央集權；但是市場經濟是分散決策，與之相匹配的則是地方自治。因此向地方分權才符合市場化改革的基本方向。過去35年改革開放的基本經驗充分說明，一定要允許地方先行先試。比如說房產稅，各地的差別這么大，想要推一個統一的稅率是很難的，不如把權力下放給地方，中央定稅種，地方定稅率。中央政府推動改革的一項重要任務就是及時總結地方的創新經驗，及時糾正方向性錯誤，吸取失敗的教訓。

《南風窗》： 《決定》中提到了推進利率市場化，未來會有較快進展嗎？

魏加寧：利率市場化是非常緊迫的，在此輪緊縮的過程中，我們不斷提高存款準備金率，但利率又是負的，所以使得大量的資金從正規的銀行體系流到民間借貸。此外還有國際上的需求，要想人民幣國際化、匯率市場化，如果利率不市場化，這些事情是做不了的。