紅會艱難改革

覃愛玲

忙于救災，似乎是中國紅十字會（以下簡稱“紅會”）應對新一輪輿論質疑、乃至謾罵的最好方式。

此次雅安地震中，除了現場救災，最大的輿論熱點是網絡“倒紅”運動和對以壹基金為首的民間慈善的支持。

幾經協(xié)調，4月26日，中國紅十字會的實際負責人常務副會長趙白鴿終于在由早晨上班去辦公室的路上，接受了《南風窗》記者的短暫專訪，因為“現在最重要的是救人”，她別的時間“都已安排得滿滿的”。

2011年10月，“郭美美事件”后3個月，趙白鴿由國家計生委副主任調至中國紅十字會，被認為是重塑紅會形象的“救火隊長”、國務院對紅會進行改革的實際操盤手。趙早年即有改革之名，上世紀80年代末獲劍橋大學生物學博士。

一年多來，紅會推行了一系列改革措施，包括引進國際紅十字會的評估體系，成立相對獨立的社會監(jiān)督委員會（以下簡稱“社監(jiān)委”），大量招聘新的社會人員，擴大紅會的透明度，主動與各方民間人士交流等。

有知情人士透露，趙的改革經常遭遇“冰火兩重天”，外部人士往往說她“改得太慢”，而紅會內部人員則認為“走得太快”。雅安地震后，民間輿論對紅會一邊倒的質疑表明，這些改革措施對改變紅會在民眾眼中的形象成效有限。

檢討過去一年多紅會的改革，對于理解中國“官辦慈善”的走向和民間慈善組織興起下中國未來的慈善結構，具有重要意義。

“冰火兩重天”的改革

紅會社監(jiān)委委員兼新聞發(fā)言人、品牌中國產業(yè)聯(lián)盟秘書長王永用“銳意改革、艱難前行”概括一年多來趙白鴿領導下的中國紅會改革。

2011年這一年，包括郭美美事件、中華慈善總會發(fā)票門、河南宋基金和盧美美事件等一系列與中國官辦慈善有關的丑聞集中爆發(fā)，對中國官辦慈善的形象造成了巨大沖擊。體量最大、聲名最著的紅會首當其沖。

這年10月，趙白鴿就任中國紅會的負責人。2012年7月，國務院發(fā)布紅會改革綱領性文件《關于促進紅十字事業(yè)發(fā)展的意見》。

北京師范大學中國公益研究院常務副院長高華俊分析，對于中國紅會的改革，可以從兩個不同的層面來看待：一個是應對2011年6月發(fā)生的“郭美美炫富事件”引發(fā)的信任危機，在加強組織公信力和透明度方面的直接改革措施，包括與社會各方面積極互動，主動加強信息公開，改進工作方法，特別是創(chuàng)造性地建立了社會監(jiān)督委員會，使之相對獨立地進行第三方監(jiān)督，建立了與社會各界溝通的渠道。

另一個是順應經濟社會發(fā)展大勢，啟動了全面改進紅會體制機制的綜合改革，包括組織體制、治理機制、人事制度等重要內容，在公開選拔干部、加強核心業(yè)務評估整合等方面做了一些嘗試，由于納入了國家“十二五”重點領域改革框架，規(guī)模宏大，今年剛剛開始啟動。

作為紅會改革的重要內容之一，2012年12月，包括政治學者俞可平、電視主持人白巖松、NGO研究專家王振耀等在內的16位各行業(yè)名流成為紅會的社監(jiān)委委員。社監(jiān)委相對獨立，不隸屬于紅會，不從紅會領取報酬，但監(jiān)督工作中發(fā)生的經費由紅會支付。

作為新聞發(fā)言人、參與度較高的社監(jiān)委委員，王永稱自己現在是“全方位受敵”，很多朋友對他“為紅會說話”表示不理解，擔心他把自己的聲譽搭進去。王永表示，就任社監(jiān)委委員之前，對紅會并不太了解，主要看重的是趙白鴿的個人魅力，“是一個有魄力的改革者”。又表示，就他個人接觸，“至少在紅會高層，我可以說，沒有貪腐這些問題”。

他印象深刻的是，關于趙的改革，“像我們這些外面的人都說太慢了，而紅會內部員工則說太快”。在一個傳統(tǒng)的官僚機構里，大鍋飯吃慣了，誰愿意一下子成為沒有保障的非公務員？

他認為，像紅會這樣積重難返的官僚機構，不可能期望在短時間內發(fā)生質的改變。目前只可能是受到眾多掣肘的溫和改革。“要一個剛來的人，在短時間內徹底解決沉積多年的問題，這不可能。”

他希望在換屆的時候，趙能夠再任一屆，“不然來了一個新的領導，是同樣改革型的還好，要是保守型的，前面這些改革走到半截子，很難有好的成效”。

社監(jiān)委自己面臨的難題，則主要是人手和時間不夠。委員們本來都是各方面的專家學者，有自己的工作要忙。另一個問題則是公信力尚未建立。社監(jiān)委聲稱自己是代表民眾對紅會進行監(jiān)督的相對獨立的第三方，但對于外界而言，卻似乎成了紅會的辟謠機器。

事實是，王永稱，在此次地震中接到的好多舉報，經過查實，都被證明是謠言。

紅會對惹禍的系統(tǒng)內基金和冠名醫(yī)院進行了大規(guī)模清理整頓。但相對這些橫向的機構，基層紅會的改革將更為困難和復雜。

越到基層問題越多，改革阻力和利益也更大，這是多位業(yè)內人士的共同看法。紅會有著從中央到各省市縣的龐大機構，雖然共用紅會的logo，各地紅會有著相對的獨立性。一個小地方的紅會出事，就可能影響到全國紅會的總體形象，品牌管理的可控性較差。

完全由總會垂直管理，在目前看來并不可行。改革方案規(guī)定了一種半垂直的模式，即加強總會對基層紅會的業(yè)務指導和人事選任權。

與網上一邊倒的讓紅會“滾”不同，業(yè)內人士對紅會的改革一般持相當寬容的態(tài)度。

一方面，網上流傳的許多傳聞被查證為謠言。另一方面，雖然紅會的改革力度不大，但在眾多出事的官辦慈善機構中，只有紅會是“真正改的，其他的根本沒有改”。

更重要的關于體制機制的改革，目前尚未深入。同樣是紅會社監(jiān)委委員的清華大學公共管理學院創(chuàng)新與社會責任研究中心主任鄧國勝認為，社監(jiān)委本身沒有合法性，只是紅會自己搞的一個機構，“他說不要你了，就可以不要”，從法理上規(guī)定決策、執(zhí)行和監(jiān)督分離，這樣才具有真正的制度作用。

“去行政化”爭議

除了惹眼球的“郭美美”外，對于稍嚴肅的討論紅會問題者，“去行政化”是中心概念。普遍觀點認為，官僚化的體制扭曲了紅會作為公益慈善組織的基本職能，只有去行政化，成為真正的非政府組織，紅會才能在新的形勢下發(fā)揮其應有的社會作用。

但是，在《國務院關于促進紅十字事業(yè)發(fā)展的意見》這個紅會改革的綱領性文件中，對其的定位是“人道領域的政府助手”，并要求“各級政府要把紅十字工作列入重要議事日程，在編制國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃時，同步編制紅十字事業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃”。這被認為是拒絕去行政化的重要表現。

從趙白鴿在不同場合的各種言論和具體改革措施中，可以看出她對“去行政化”的復雜態(tài)度。一方面，她在各種場合、包括接受本刊記者的采訪中，極力強調紅會與政府的特殊關系，紅會不可能“去行政化”。

另一方面，有媒體報道，趙白鴿上任后，曾多次在公開場合說，“想當官做老爺的，不要來紅會！”

而王永認為，趙雖然沒有明說，但實際中采取的一些措施是去行政化的具體表現。他稱之為“存量不改，改增量”。比如對于紅會員工參公的問題，原有的參公員工仍然保持公務員待遇，但大量進行社會招聘，新來的人員不再具有公務員身份。這樣，就能在減小阻力的情況下漸進地非行政化。

王永還表示，紅會去行政化并非一定更利于它在現實中發(fā)揮作用。“之前我也這么想。但這次地震讓我認識到，在中國特定的國情下，面對需要迅速反應的災難，紅會與從上到下政府的關系便于跟各方協(xié)調溝通，如果是一個純粹的民間組織，在這種情況下很難迅速取得各方的支持。”

作為民間組織研究專家，鄧國勝則有更為專業(yè)的建議。他認為，“去行政化”并非意味著與政府沒有關系，各國的紅會組織大都與政府有各種密切合作，中國紅會要改變的是治理模式，領導人任命制和副部級行政級別，員工的公務員鐵飯碗，這些跟社會組織本身是不協(xié)調的，必須去掉，雖然現在馬上讓紅會完全獨立不現實，需要一個漸進的過程，但要認清這是跟國際接軌的未來方向。

中國扶貧基金會被不少學者認為是紅會可以效法的現實例子。這個號稱“中國規(guī)模最大、實力最強的專職扶貧公益機構”，主管單位是國務院扶貧辦，卻自己去掉了行政級別，不要編制，在社會中獲得了自己新的位置，被認為是極少數成功轉型的官辦慈善組織。

慈善新格局

今年3月，國務院新的改革方案放寬了民間組織成立的條件，規(guī)定非政治、宗教等類別的民間組織將不再需要雙重登記，傳達出進一步向社會放權的信號，業(yè)界歡呼社會組織發(fā)展的春天來臨。

此次雅安地震中，網上輿論對官辦慈善組織紅會的一邊倒質疑，伴隨的是對以“壹基金”為代表的新興民間慈善組織的強力認同。在新的形勢下，各種不同背景的慈善組織如何尋找自己的位置，成為關注焦點。

面對一邊倒的網絡“倒紅”，趙白鴿向記者強調，“紅會不會倒。”在此后的新聞發(fā)布會后，她更宣布：兩三年不翻轉“黑十字”印象，將主動辭職。

截至5月3日上午，中國紅會的網站顯示，全國紅會在此次雅安地震中募集的資金總量已達近7億元。王永強調，此次向紅會捐款的并非一些人認為多來自國企或機關事業(yè)單位的攤派，而是有大量民營企業(yè)和個體捐款。

2014年，中國紅會還將舉辦國際紅十字會亞洲地區(qū)大會。趙曾自信地表示：“目前中國紅十字會盡管在國內面臨的挑戰(zhàn)非常之大，但在國際上還是很不錯的。”

于是，一個有意思的現象是，中國紅會雖然被網絡輿論罵得狗血淋頭，但在救災中有良好表現，業(yè)務能力強，并仍能大量募款，與國際社會同行交流通暢，基本面并無大問題。

與官辦慈善面臨的輿論危機相比，民間慈善雖然收到眾多的輿論支持聲，但可能面臨更多的現實困難，最重要的是實力不強，無論就數量規(guī)模還是專業(yè)化水平而言都存在較大缺陷。

高華俊表示，中國目前相關法律政策和管理體制的落后，非常不利于民間慈善組織的發(fā)展。例如，按照現行的稅收體制，大額股權捐贈有不小困難，“曹德旺捐出價值35億多元的股票，需要繳出5億多元的稅款”；慈善組織的投資收入需要像企業(yè)一樣納稅；非公募基金會每年必須花掉上年余額的8%等規(guī)定。

另一方面，他認為，與官辦慈善類似，民間慈善發(fā)展的社會環(huán)境也并不友好。近幾年，社會關注和參與慈善的熱情井噴式發(fā)展，但大眾對于現代慈善還十分陌生，公眾輿論對做慈善的道德標準極高。一些慈善組織和個人頻頻受到“做秀”、“某某門”之類的質疑指責，一些慈善組織出現的丑聞更難逃被過分炒作和窮追不舍，讓人如履薄冰。

但高華俊對中國慈善事業(yè)的整體發(fā)展相當樂觀。他認為，按照目前的態(tài)勢，中國慈善事業(yè)必將實現跳躍式發(fā)展，很快成為社會建設的一支強大力量，為推動整個社會轉型發(fā)揮重要作用。

他建議，在這一過程中，“官辦慈善”應擺脫路徑依賴，離政府稍微遠一點，強化民間色彩；而民間慈善組織則要善于與政府合作溝通，離政府再近一點，善于利用各種資源推進慈善事業(yè)。這樣，未來的慈善組織將會不再有官辦民辦之分，通過各種行業(yè)發(fā)展平臺、聯(lián)合共享機制以及統(tǒng)一的監(jiān)督評估機制等，各種慈善組織形成有序發(fā)展的格局。

王永也表示，紅會應該發(fā)揮在救災過程中民間組織的“樞紐和平臺作用”，“比如這次雅安地震救災中，民間慈善代表人物之一李承鵬就是在趙會長的幫助下通過災區(qū)關卡的”。