“國家治理”新思路

包剛升 復旦大學國際關系與公共事務學院講師

11月12日，中共中央十八屆三中全會公報指出：“全面深化改革的總目標”包括“推進國家治理體系和治理能力現代化”。治理能力盡管作為學術概念早已出現，但還是首次進入中共中央文件。會議公報還多次使用“治理”、“社會治理體制”等字樣。

早在16年前，世界銀行出版的《變革世界中的政府（1997年世界發展報告）》就聚焦于治理問題。世界銀行認為，“善治（good governance）”或“有效治理”是一個國家—特別是發展中國家—實現發展的關鍵。而實現有效治理需要相應的治理能力。因此，實現“治理能力現代化”是一個非常重要的問題。

舊體制的思想遺產

如何理解國家治理能力呢？不少人對此存有誤解。比如，有一種觀點認為，政府的職能范圍與權力的控制范圍越大，國家治理能力就越高。這種觀點實際上是舊的計劃經濟體制與全能主義國家治國思想的遺產。他們在潛意識中認為應該建立一個無所不包的國家—政府既能控制政治領域，又能控制經濟、社會、文化與思想領域。這種國家形態盡管曾經在20世紀出現過，但都無法實現長治久安的治理。這類國家的治理能力是不可持續的。

《變革世界中的政府》也提醒發展中國家：政府擅長的事情是有限的，而有效政府的關鍵在于做好政府擅長的事情，而不是無限擴大政府掌控的范圍。該報告開頭即提出，為了實現有效治理，首先需要確定政府的“作用應該是什么”，政府“能做什么和不能做什么”。認識到政府不能做什么，恰恰是現代治國思想的智慧。

第二種觀點認為，政府的自由裁量權越大，國家治理能力就越高。他們甚至認為，政府權力受到約束會削弱治理能力。這也是一種典型的誤解。從歷史上看，絕對主義國家的自由裁量權要高于立憲主義國家，傳統君主國政府的自由裁量權要高于現代民主法治國家，但實際上前一類國家的治理能力是高度不穩定的，而且通常都會不斷弱化。

在最近曝光的返鄉6次辦理護照的事件中，江蘇某縣公職人員就隨意行使自由裁量權，結果是削弱了治理的有效性。在此類事件中，公職人員的自由裁量權越大，就越有可能損害公民的權益，也越有可能創造尋租與腐敗的機會。而凡有過此種經歷的公民容易對政府部門產生不滿，甚至喪失對政府的信任。兩者都可能會削弱國家治理能力。

甚至還有第三種觀點認為，各級別領導人的個人權力越大，國家治理能力就越高。有效的治理能力當然需要一個有效能的行政部門，但這并不意味著該部門領導人的個人權力越大越好。反腐敗中落馬的一些所謂“政治強人”都昭示著：無論是哪個級別的領導人，一旦個人權力過大、不受約束，都有可能破壞政府的正常功能與行政的有序運作，結果反而是損害了治理能力。

國家治理：兩種權力的分野

在理解國家治理能力問題上，美國加州大學邁克爾·曼教授對兩種權力的劃分富有啟示。他把政治權力劃分為專斷性權力（despotic power）與制度性權力（infrastructure power，國內亦譯為基礎性權力、建制性權力）。國家在行使專斷性權力時，無須與社會協商，可以獨斷專行。因此，專斷性權力的基礎是強制力，決策過程可能比較迅速，運行方式是自上而下式的。盡管專斷性權力看似一種“雷厲風行”的權力，卻存在兩個問題：一是這種權力具有較高的隨意性，權力執掌者甚至可能“為所欲為”，這與現代國家要求的科層制管理和穩定預期會發生沖突；二是這種權力更有可能做出社會不歡迎的決策，這樣就容易遭到社會的抵制甚至反抗。

反之，國家在行使制度性權力時需要與社會協商，需要征得社會的同意和尋求社會的支持。因此，制度性權力的基礎是國家與社會的有效互動，以及被治者的合作與服從，運行方式則是自下而上式與自上而下式的結合。盡管國家在行使制度性權力時決策過程看似緩慢，但由于決策過程中存在國家與社會的有效互動，重要決策事先已得到社會的多數支持，其執行效能與效率便會大大提高。

在古代世界，一些貌似強大的傳統君主制國家擁有的其實是較強的專斷性權力。這種專斷性權力固然展示出強大的威懾力與巨大的能量，但由于無法與社會形成穩定的良性互動，往往無法形成可持續的治理能力。反之，現代民主法治國家更多地依靠制度性權力，這種權力要求構建政府與公民的正確關系，其基本特征應該包括：統治應基于被治者的同意；政府應對社會具有良好的回應性；政策應反映公民的需要與訴求。因此，現代國家的治理能力建設應該著眼于制度性權力，而非專斷性權力。

以征稅為例，專斷性權力的做法是國家單方面確定稅率。由于政府無須與社會協商，其長期趨勢可能是稅負不斷加重。此種模式下，由于社會與國家缺少正式的互動機制，社會的反應只能是消極的抵制或抗爭。如果國家的專斷性權力足夠強大，最終稅率可能會高到社會難以承受的程度，其直接后果是“掠奪型統治”與經濟衰敗。而制度性權力的做法是征稅首先需得到社會的同意，并由國家與社會協商確定稅率。這樣，一方面更有可能確定一個較為合理的稅率，另一方面社會成員更有可能服從既定的稅則。這樣才算是在征稅問題上實現“國家治理體系”與“治理能力”的“現代化”。

再以公共服務為例，專斷性權力的做法是國家單方面確定提供公共服務的數量與質量。一個可能的長期均衡是國家只提供不致妨礙其統治的最低限度的公共服務。例如，古代君主大規模修筑道路并非是出于其國民出行便利的考慮，而是為了快速調遣軍隊的需要。這樣，社會很可能會面臨基本公共服務的短缺。而制度性權力的做法是國家與社會協商確定政府提供公共服務的數量，這就能更好地反映社會對公共服務的需求。在現代社會，有效治理的重要標志就是政府提供必要且充足的基本公共服務。這里也可以看到制度性權力與專斷性權力的分野。

國家治理能力建設的關鍵

因此，國家治理能力建設的關鍵是要加強制度性權力，而非加強專斷性權力。從傳統國家治理體系向現代國家治理體系轉型的關鍵，也在于從國家單方面支配社會，過渡到國家與社會的有效互動與互相制衡。這就需要重構國家與社會、政府與公民、政治權力與政治權利的關系。現代國家治理能力建設的重點，是如何做到既實現社會有效控制國家、又實現國家有效管理社會。倘若國家行使權力時無須與社會協商，倘若公民沒有掌握最終有效控制政府的手段，政治權力幾乎必然會異化，這樣就難以實現治理能力現代化。

基于此種思考，未來的國家治理能力建設需要考慮三個關鍵問題。

第一，如何發展和完善民主制度？制度性權力的基礎是政府的基本方針、人事構成及具體政策能反映整個社會的需要與訴求。只有落實民主制度，讓選票起到更大的作用，才能實現治理能力現代化。

第二，如何有效制約和監督政治權力？如果政府職能范圍可以任意擴大，權力行使過程可以為所欲為，就無法實現治理能力現代化。有效治理意味著政治權力需要受到制約，核心是兩個：一是人民必須擁有控制政府的手段，二是政府內部應有權力制衡的約束機制。

第三，如何有效確保公民的政治權利？約束政府的政治權力與確保公民的政治權利，是一個硬幣的兩面。普通公民政治權利得不到保障的社會，政治權力必然是不受約束的，因而也無法加強制度性權力。這就需要發展和完善法治。只有“法治中國”，才有“善治中國”。

只有解決好這三個主要問題，其他具體政策與輔助性措施的改善才有意義。

聯合國亞太經濟與社會委員會（UNESCAP）認為，實現有效治理，需要從保證公民參與，落實法治、強調公共決策的共識導向、實現所有公民的政治平等、提高透明度、強化責任政府與問責制、改善政府對公民需求的回應性以及提升政府效能與行政效率等8個方面入手。這也可以被視為聯合國對亞太地區國家“推進國家治理體與治理能力現代化”提出的建議。

此外，如何衡量國家治理體系與治理能力現代化的程度呢？目前最流行的方法是 “世界治理指數（World Governance Indicators，簡稱WGI）”。世界銀行推出的這一指數由6個指標構成，分別是：公民表達與政府問責、政治穩定與低暴力、政府效能、管制質量、法治以及控制腐敗。世界銀行認為，國家治理體系與治理能力現代化的目標，應該是更強的政府問責、更高的政治穩定與更少的社會暴力、更高的政府效能、更高的管制質量、更完善的法治以及更少的腐敗。

按照世界銀行2012年的評估，中國的國家治理體系在百分制中的得分，大致與中下等收入國家的平均水平相當。也就是說，中國目前國家治理體系的分值是與其人均GDP水平相稱的。

值得注意的是，中國在“政府效能”項目上的得分（55.98分）超過了中上等收入國家的平均水平，這意味著中國行政系統的質量與行政效率總體尚好。但中國在“公民表達與政府問責”項目上的得分偏低。盡管這一問題見仁見智，但世界銀行的評估報告無疑給我們一個提醒：如果中國要實現現代國家治理體系，下一步亟需提高公民政治參與和強化政府問責；否則，就難以實現治理能力的現代化。

總之，“推進國家治理體系與治理能力現代化”的關鍵是制度建設，接下來需要明確國家治理能力建設的愿景、路徑、步驟與時間表，并能采取切實有效的行動。