全球基金項目財務管理經驗和啟示

林云肖

隨著社會體制轉型，政府越來越傾向于通過購買公共衛生服務的方式，將自身的一部分社會管理職能還權于社會，在這種模式下，服務供應方的日常運作需要政府提供資金支持，這就涉及到項目的財務管理，而全球基金也是通過資金的運作來開展項目，兩者有許多共同點，全球基金的財務管理模式如詳細的工作目標預算、嚴格的預算執行、財務督導和評估等，對規范公共衛生服務供應方的會計核算、提高工作效率、增加社會效益能夠起到很大的幫助。

一、全球基金項目財務管理特點

1.財務各組織結構職責明確，預算內容具體透明度高

中國全球基金項目中央執行機構設在中國疾病預防控制中心，財務實行分級管理的原則，在衛生部規財司的領導下進行財務管理與核算工作。省級財務部完成本省項目的財務管理工作，參與預算編制，并按預算管好用好資金，分病種進行項目資金的核算。項目點財務部按要求進行賬務設置，按中國全球基金項目財務管理手冊正確核算項目資金和資產。預算編制采取財務部門與業務部門相結合、自下而上編制、自上而下審批的方式進行。財務人員參與項目預算的編制和項目管理。參加項目例會，與業務人員溝通協調，以保證項目資金的及時撥付和正常使用。預算編制本著提高資金使用效益的原則，根據項目應實現的目標，預測各工作目標的工作量，以工作量為依據，結合當地的物價水平確定單位定額，編制詳細的項目預算及用款計劃（見表1）。

表1 麗水市結核病耐多藥部分項目預算

2.預算執行監控嚴格，資料有佐證票據可追溯

全球基金項目資金按完成的工作目標分季度撥付，撥付經費前，上級項目點會先審核上一季度完成工作量和資金使用率，項目進展緩慢或資金使用率過低，要求作出說明，再根據實際情況決定全額撥付或相應扣減上季度結余經費。報銷費用時，各類費用支出必須在預算內進行，無預算的，財務人員退票拒絕支付。每一項票據的審核內容都有明確的規定（見表2），支出結算單上要有經辦人和項目相關負責人簽字，領取勞務費的應有領取勞務人員本人簽字，并寫明身份證號碼，便于項目資金審計追溯。報銷會議費還需提供會議文件、簽到表和會議影像資料。

表2 中國全球基金項目費用結算票據審核一覽表

3.項目實行財務督導和評估，出具財務督導書面報告

項目財務部門對其所轄的各項目點財務狀況進行監督、檢查、指導以及對資金使用情況進行評價。目的在于規范財務核算與管理工作，督促其按預算、按進度完成工作，保證項目資產的安全并實現其社會效益。督導內容包括財務人員配備情況、內部控制制度及其執行情況、預算制定與執行情況、會計核算情況、往來款管理情況、固定資產及物品材料管理情況、會計檔案保管情況。例如項目是否分工作目標進行明細的會計核算，是否使用規定的憑證和表格，報銷依據是否充分，審批手續是否齊全。計算相關的評價指標如資金使用量與工作完成量的匹配程度=實際使用資金額／（單位工作量的費用預算×工作完成量）×1 0 0%，分析資金使用進度與業務工作進度是否一致。督導過程中，財務督導人員必須及時與被督導項目點的項目負責人及項目財務負責人進行溝通，以口頭形式指出發現的問題，并提出糾正意見。督導結束后，必須將財務督導書面報告交至被督導項目辦并抄送相關部門。

4.報表按收付實現制填報，項目接受獨立機構審計

項目財務報表是各項目財務部門在日常會計核算的基礎上定期編制的、綜合反映項目財務狀況的書面文件，財務報表編制實行月報、半年報、年報，按收付實現制進行網絡直報。由于會計核算采用權責發生制，在填報財務報表時，需調整其他應付但未付各類款項。報表數據填報完成后，要項目負責人和財務負責人審核后才能上報。半年報和年報同時報送紙質報表。各項目辦必須接受中國全球基金審計部的審計，并按審計部的要求開展相關審計業務，財務審計方式、內容和審計機構的選擇依據中國全球基金項目審計部的相關要求進行。各級項目辦必須采取公開招標或邀標的方式選擇會計師事務所，如果進行內部審計，審計機構和人員必須是獨立于項目財務部門之外的內審機構人員，其審計報告必須以法人單位文件的形式上報省級項目辦財務或審計部門。

二、對政府購買公共衛生服務的啟示與思考

1.編制政府購買公共衛生服務的財務管理手冊

政府要繼續加強對公共衛生服務發展的組織領導，編制《政府購買公共衛生服務財務管理手冊》，結合當地的相關支出標準和物價水平，合理規定各項單位預算定額。明確政府購買公共衛生服務的財務組織結構、管理內容、審核與支付、會計核算、財務報表及財務人員的培訓等制度。管理手冊不僅可以指導和規范公共衛生服務供應方日常的財務管理工作，而且能以管理手冊為教材，舉辦相關財務管理培訓班，提高公共衛生服務供應方財務人員的專業素養和操作能力，為今后政府購買公共衛生服務績效評價創造條件。

2.提高購買公共衛生服務的預算編制水平

政府相關部門要重視購買公共衛生服務財務預算編制的水平和質量。在預算編制中，預算編制人員需要對公共衛生服務紛繁復雜的業務活動及變化情況有比較全面的認識、縝密的科學論證，從而保證科學合理編制財務預算和細化預算。細化預算首先要明確公共衛生服務供應方的工作目標，這也為績效評價制度的建立和完善創造了前提，其次根據每個目標核算相應的工作量，具體核算到每一個活動、每一次會議、每一個宣傳，最后以工作量為依據，結合當地的物價水平，確定每項活動的單位預算定額，計算每一個項目和每一個目標的工作量預算金額。預算出臺后必須向社會公布，廣泛征求意見，便于全社會的監督執行。

3.強化政府購買公共衛生服務預算執行監控力度

全球基金項目非常重視預算控制。預算編制后，若不進行嚴格監控和督導，那做的預算就形同虛設，完全失去了意義。這就需要建立一套以財政部門為中心，連接衛生主管部門、評價專家組、公共衛生服務供應方的預算執行情況網絡反饋系統。如全球基金信息系統分業務網絡和財務網絡，因此建立購買公共衛生服務信息系統不僅可以對預算計劃及執行情況進行實時監控，嚴格控制資金流向，另一方面也可以及時將公共衛生服務供應方的預算執行情況傳遞給財政部門和衛生主管部門，使他們能及時了解信息，盡快做出相應決策，以保證工作目標和預算計劃的順利完成。加強預算執行情況的監控，發揮財務預算管理的先導作用，真正做到“決策未來、監控過程、關注結果”。以往的經驗表明，預算編制做得很好，就是執行不了，關鍵的問題就出在對預算執行的監控不力，因此財政部門必須建立一套完整有效的購買公共衛生服務預算監控機制。

4.建立政府購買公共衛生服務的績效評價機制

政府應組建一個公共衛生服務評價專家組，對預算執行情況按季度和年度進行督導和評估，堅持績效性原則，建立績效考評制度，對預算的執行過程和完成結果實行全面的追蹤問效，不斷提高購買資金的經濟效益、社會效益。根據公共衛生服務實際，結合對公共衛生服務供應方完成情況的考核，使購買公共衛生服務項目工作進入科學化、制度化、規范化的軌道。拓展政府購買公共衛生服務績效考評廣度深度，從公共衛生服務項目績效考評開始，逐漸擴展到政府購買公共衛生服務綜合績效考評，從重點考評政府購買公共衛生服務支出的經濟性、合規性開始，逐步轉移到對政府購買公共衛生服務支出的效率性、有效性的全面考評，不斷完善公共衛生服務績效考評工作，不斷提高考評工作質量水平。

[1]中國疾病預防控制中心規劃財務處.中國全球基金項目財務管理手冊[S].2011.8.

[2]張萌，王家耀，吳建等，政府購買績效合同管理基本農村公共衛生服務評價指標體系的研究 [J].中國衛生經濟.2011.1 2.

[3]劉昆侖.政府購買公共服務在衛生服務領域的可行性探討[J].中國衛生經濟.2009.1.

[4]張雁.從全球基金項目的財務管理看財政衛生專項經費的管理[J].中國衛生監督雜志.2005.1 2.