我國城鄉戶籍一體化改革模式探索

鄭林鳳

摘 要：林德布洛姆的漸進決策模型認為現實生活中既然不存在完美無缺的公共政策，就應對現行的公共政策不斷進行修正。因此，在政策制定時采取適當保守、慎重創新的態度。我國戶籍制度改革的最終目標是與國際接軌，取消戶籍制度，但就目前來看，應該繼續遵循漸進決策模型理論，逐步形成“小城鎮-中等城市-大城市-特大城市”漸進有序的改革路徑，針對不同的城市類型制定不同的戶籍改革政策，實現戶籍政策的一體化。

關鍵詞：城鄉戶籍制度；一體化改革；模式；研究

戶籍制度改革走過了30多年的歷程，研究歷代戶藉制度應當把它放有一定的具體歷史條件中來考察，決不能把它同當時的歷史背景和社會政治經濟狀況分割開來。[1]中國的戶籍改革有兩條路徑可循：一是裂變式改革、一步到位；另一條路徑是漸進式改革，即戶口管理制度仍然保留，但是逐步淡化戶口的作用。[2]就我國戶籍制度改革實踐來看，維持社會穩定是變革的前提。漸變而非激變的改革更能使歷代黨中央的政策方針得到延續。戶籍制度改革為避免急于求成、一哄而起，必須實事求是、因地制宜，將戶籍制度改革適時、適量、適度地往前推行。

1 小城鎮戶籍制度改革的指導思想與路徑選擇

1.1 小城鎮戶籍制度改革的指導思想

小城鎮處于城市之尾、鄉村之首的優越地勢，在促進農村剩余勞動力就近、有效轉移上有很大空間。具體來看，我國小城鎮戶籍制度改革應當遵守以下指導思想：

第一，小城鎮戶籍制度改革既要快又要好，既要積極又要穩妥。快與積極是前提，好與穩妥是原則。小城鎮戶籍制度改革歷經數十年，也逐步形成特色，并在歷史中摸索出了經驗。

第二，小城鎮戶籍制度改革要與其他政策相配套，從城鄉一體化的總體上把握，細微處著手。城鄉戶籍制度改革不單單是戶籍登記制度和戶籍管理制度的改革，更主要的是要與小城鎮公共設施建設、就業制度、社會保障制度等緊密結合，將小城鎮戶籍制度改革成具有法制化、科學化、規范化和現代化的先進制度之一。

第三，政府要加強領導，確保小城鎮戶籍制度改革工作順利進行。由于歷史的原因，我國現有小城鎮戶籍管理部門沒有統一，公安部門、民政部門等相關政府機關之間沒有明確的職責權限，因此首先應將小城鎮戶籍制度劃入統一歸口管理，便于政府機關工作中的協調和溝通。

1.2 小城鎮戶籍制度改革的路徑選擇

一直以來，中央政府沒有賦予小城鎮以戶籍制度改革的自主權。

1984年10月，國務院《關于農民進集鎮落戶問題的通知》規定凡申請到集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工的，公安部門應準予落常住戶口。

1997年6月，國務院批轉了《公安部小城鎮戶籍管理制度改革試點方案和完善農村戶籍管理制度意見的通知》，要求各地公安機關要按照“一鄉（鎮）一所”的原則，建立健全鄉（鎮）公安派出所。

2001年國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》中指出小城鎮戶籍管理制度改革的實施范圍是縣級市市區、縣人民政府駐地鎮及其他建制鎮。

2004年四川省新津縣首先完成了對全縣非農業戶口、土地被征用和人均耕地不足0.3畝農業人口 向“居民戶口”的轉變。[3]

2011年國務院辦公廳《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》規定在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮有合法穩定職業并有合法穩定住所（含租賃）的人員，其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，亦可在當地申請登記常住戶口等。

小城鎮戶籍制度改革的落戶條件越來越少，門檻越來越低，一般情況下，只要有合法固定住所、穩定的職業和生活來源，外來人口就可以在一些縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮申請本地戶口。關于也從最初的土地轉出、自理口糧為條件演變為目前的自愿，說明小城鎮已經沒有農民戶籍轉移的羈絆。

2 中等城市戶籍制度改革的指導思想與路徑選擇

2.1 中等城市戶籍制度改革的指導思想

中等城市是介于大城市即省會城市、副省級市、計劃單列市、國務院批準的較大的市與小城鎮之間的城市總稱。中等城市在中國的城市化進程中擔負著吸納就地轉移農村人口的重要使命，由此決定了中等城市必須在積極吸引各類人才的同時注重吸納農村人口。

第一，切實保障在中等城市落戶人員的合法權利。經批準在中等城市落戶的人員，在入學、參軍、就業等方面與當地原有居民享有同等權利，履行同等義務，不得對其實行歧視性政策。

第二，把解決農民問題放在首位。由于中等城市自身吸引力有限，對外來人口的吸納主要對象是農民群體。中等城市戶籍制度改革成功的立足點在于尊重農民意愿，重點關注農民生存方式的轉變，即從依靠第一產業逐漸向第二、第三產業轉變。

2.2 中等城市戶籍制度改革的路徑選擇

對于中等城市的戶籍制度改革，總體上說是一種分權型的改革模式。1998年國務院批轉的公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》中允許各大中城市根據當地的具體情況分別進行改革試點，中央政府在一定程度上把中等城市改革的主動權授予了地方政府。

2008年10月19日，中共十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，文件中明確提出要放寬中小城市落戶條件。

2011年國務院辦公廳《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》規定在設區的市（不含直轄市、副省級市和其他大城市）有合法穩定職業滿三年并有合法穩定住所（含租賃）同時按照國家規定參加社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當地申請登記常住戶口。并對中西部地區以及城市綜合承載能力壓力大的地方做了相應的附加規定。

中等城市改革的思路基本以購房、投資、知識技能提升為入戶條件，只是入戶門檻高，能夠享有的權利和福利也少于原戶籍人口。因此，中等城市戶口準入門檻必須根據城市的實際需要和發展定位，在處理好平等、效益、穩定三者關系的前提下因地制宜地設定，促進人口的合理流動，可以采用較寬松的準入條件。

3 大城市戶籍制度改革的指導思想與路徑選擇

大城市是省會城市、副省級城市、計劃單列市以及國務院批準的較大的市中除了特大城市的城市總稱。

3.1 大城市戶籍制度改革的指導思想

第一，嚴格辦理大城市常住戶口的審批工作。對辦理大城市常住戶口的人員，公安機關要做好具體組織實施工作，嚴格按照辦理大城市常住戶口的具體條件，統一行使戶口審批權。申報在大城市落戶的人員，必須由本人持有關證明材料向遷入地戶口登記機關提出申請；遷入地戶口登記機關經嚴格審查，確認符合條件的，報市公安機關審批。

第二，公民一律平等與立足中國國情相結合。中華人民共和國憲法第33條規定“公民在法律面前一律平等”。因此，作為中華人民共和國公民，農民與農業戶口不應劃等號，農民有進城享受非農業戶口人員享有的各種社會福利的權利。但是戶籍制度包括戶籍管制是一種有用的資源，不要急于否定，[4]大城市應突出以吸引“基本人口”、“服務人口”或“生產性人口”為主的城市發展理念，保證大城市的持續健康發展。

第三，注意區域性與全局性的關系。戶籍制度改革的目標是要實現公民在全國范圍內的自由流動，因此，各地方在制定區域性的戶籍政策時就要具有全局性的戰略眼光，特別是將戶籍背后捆綁的各種社會福利提升到省級統籌的高度是目前的核心和重點，因此，對于大城市的戶籍制度改革，首先是改革異化的戶籍功能。

3.2 大城市戶籍制度改革的路徑選擇

1984年10月，國務院《關于農民進集鎮落戶問題的通知》中提到“大城市郊區的集鎮，如何解決農民到集鎮落戶問題，由省、自治區、直轄市人民政府自行確定。”

1998年國務院批轉公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題意見的通知》規定繼續堅持嚴格控制大城市規模、合理發展中等城市和小城市。

2011年國務院辦公廳《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》中指出要繼續合理控制直轄市、副省級市和其他大城市人口規模，進一步完善并落實好現行城市落戶政策。

從大城市戶籍制度改革的歷史進程可以看出，我國大城市的戶籍制度改革較為緩慢和謹慎，中央沒有做出統一的規定。

雖然在現有的法律法規中找不到關于大城市戶籍制度改革詳細的、操作性強的依據，但是經過數十年的探索，我國大城市戶籍制度改革已經摸索出了如下路徑即采用“農業人口—城市常住人口—非農業人口”的三元戶籍制度的過渡模式代替現行的“農業人口—非農業人口”的二元戶籍制度。這種模式對于過渡期內新舊體制的順利轉換發揮著重要的作用。

4 特大城市戶籍制度改革的指導思想與路徑選擇

特大城市主要是指以北京、上海為首，市區常住非農業人口超過500萬人的城市。特大城市一般都有較高的準入條件，以避免過多的人口涌入對城市交通、居住等方面帶來的影響。特大城市戶籍制度改革滯后，計劃指標控制人口落戶的方式仍然存在。

4.1 特大城市戶籍制度改革的指導思想

第一，解決好“進”與“出”的矛盾。戶籍開放是對上海等特大城市承載能力的一大考驗。戶籍改革會不會引發特大城市的人口急速增長？成為目前戶籍制度改革的一種擔憂。因此，上海等特大城市的戶籍制度改革能否成功，取決于戶籍制度改革后城市是否能夠維持人口平衡，人口的有“進”有“出”就顯得非常關鍵。復旦大學葛劍雄教授表示，大城市戶籍“進”解決了，同時需要研究的，還有一個“出”字，有進有出，進出有序，維持城市的人口平衡，否則單進不出，城市再大，也容納不下。

第二，把人才引進以滿足人才需求作為目前戶籍制度改革的重心。2009年2月23日，上海市十三屆人大常委會第九次會議審議《上海市推進國際金融中心建設條例（草案）》指出“本市緊缺急需的金融人才，可直接辦理戶籍引進。”并且為引進人才提供待遇保障，解決引進人才的戶籍和居住證、住房、醫療等問題。至此，上海“指標限定”的戶籍政策時代劃上了句號，取而代之的是“條件管理”的新戶籍制度。

4.2 特大城市戶籍制度改革的路徑選擇

1962年12月《關于加強戶口管理工作的意見》中規定中小城市遷往大城市的，特別是北京、上海、天津、武漢、廣州等五大城市的，要適當控制。

上海市1994年2月頒布的《上海市藍印戶口管理暫行規定》規定“在上海投資人民幣100萬元（或美元20萬元）及以上、或購買一定面積的商品房、或在上海有固定住所及合法穩定工作者均可申請上海市藍印戶口，持藍印戶口一定期限后可轉為常住戶口”。

深圳市1996年1月1日開始實行“藍印戶口”政策，截至1998年3月底，深圳已辦理藍印戶口3.7萬多人，由藍印戶口轉為常住戶口7000人。

1997年6月，國務院批轉了《公安部小城鎮戶籍管理制度改革試點方案和完善農村戶籍管理制度意見的通知》規定在繼續嚴格控制大中城市特別是北京、天津、上海等大城市人口的機械增長。

廣州1998年3月亦推出了“藍印戶口”；緊接著蘇州市在蘇州工業園區實行聘用類、購房類、納稅類、投資類四類“藍印戶口”。

1998年國務院批轉公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題意見的通知》中特別提到北京、上海等全國特大城市人民政府對于到當地落戶的，應當在制定具體政策時加以嚴格控制。

特大城市在現階段開放戶口是有些困難的，有待于在大城市實現戶口開放的基礎上穩步推行。

5 結語

走中國特色城鎮化建設道路，逐步實現城鄉戶籍一體化是當前我國城鄉戶籍制度改革的正確之舉。經過數十年的摸索，我國已經形成了“小城鎮-中等城市-大城市-特大城市” 布局合理、協調發展的城市體系，依據城鎮規模由小到大的順序有步驟地實行戶籍制度改革，即控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城鎮，要加速城市化進程，推進城鄉一體化，淡化戶籍邊界、并最終消解這一邊界。[5]

參考文獻

[1]張慶五.我國歷代戶籍制度概略[J].人口與經濟.1982年第5期

[2] 扈立家.中國戶籍制度創新與農村城市化研究[M].西安： 西北農林科技大學出版社，2009年，P104

[3]丁任重、侯荔江、顧文江.成都市城市化的進程與方向研究[J].經濟體制改革.2001，5

[4] 郭景華.遷徙自由研究：戶籍制度改革的經濟與憲政背景[M]濟南：黃河出版社，2009年，P5

[5] 陸益龍.超越戶口：解讀中國戶籍制度[M]. 北京：中國社會科學出版社，2004年12月第1版，P163