我國地域回避制度芻議

蔣金洋

摘 要：地域回避制度自古有之，它是我國特定歷史時期的制度安排，在中國古代歷史上對穩定君主統治發揮過重要作用。然而在今天的中國，公務員地域回避制度不僅不能有效發揮其防止腐敗的作用，還在實踐中產生諸多影響地方和官員本身發展的問題。同時，地域回避制度在設計層面一定程度上違背了選舉制度的要求，并對我國基層民主建設產生阻礙作用。筆者試圖對地域回避制度在制度設計層面和實踐中的漏洞及問題分析來印證我國公務員地域回避制度已經到了不得不改甚至是廢除的地步。

關鍵詞：地域回避制度；基層民主；制度設計

一、古代地域回避制度的實施目的

在封建社會，統治者在官吏的任用上實施了地域回避，目的在于為了限制和防止中央和地方官吏利用親屬故舊相互勾結，動搖以致瓦解封建統治。因此歷史中的地域回避制度的產生，具有一定的合理性，至少在防止地方割據、鞏固皇權、整頓吏治等方面起著積極的作用。中國古代的某些朝代，其統治之所以能夠在較長時期中維持，與其官吏的地域回避制度有著一定的關系。地域回避制度可以一定程度上割斷官員的熟人關系，斬斷官員與自身勢力的結合壟斷，也使得官員與當地地方勢力相互制衡，防止地方官員坐大。“隋文帝規定：縣佐不準任用本地人士，州縣官員不得在其原籍任職。這使本地人無法把持本地政務，有利于加強中央集權。”“一部古代中國政治史，也可以說是一部中央政府不斷集權的歷史。”地域回避制度的不斷完善也是統治者加強中央集權的過程。因此地域回避制度在封建社會實施的根本目的和本質就是為了建立以帝王為中心的中央集權。

然而，地域回避也有其無法超越的歷史局限性。中國古代社會地方勢力割據、吏治腐敗的根源在于國家權力的配置上。皇族壟斷國家權力，隨意分封官職，往往打破了這種地域回避的限制；同時，統治階級內部各種政治勢力的角逐，一時得勢的派別總是黨同伐異，從而使這一制度的權威性受到極大沖擊。因而地域回避無法在根源上消除權力運行中的問題。

二、我國公務員地域回避制度的的制度漏洞及實施缺陷分析

（一）公務員地域回避制度在中國存在的必要性

我國公務員地域回避跟古代官員地域回避制度一樣，是有中國特色的一種無奈之舉。“存在即合理”的。因為中國的“熟人社會”現象嚴重，中國的親情倫理關系也屬世間所罕有。本地官員在自己的親朋好友中間根本無法獨立且無價值偏向地處理日常事務。所以公務員地域回避制度的實施有利于克服這種“熟人社會”中的人情關系的束縛。越在基層，人情關系網越為緊密，這就對基層公職人員的工作帶來許多阻礙，縣鄉的主要領導異地任職，也避免了公職人員和自己的許多親屬在一起，為任職回避和公務回避創造了一個良好的環境，從而使三者均得到較好實施，保證回避制度的作用充分發揮。而且作為一種政治制度的傳統，官員異地任職已經成為一種政治常態存在。

（二）公務員地域回避制度在現行體制下積極意義弱化

公務員地域回避制度是依據中國傳統文化而做的一項制度安排，在干部人事管理中，曾經有著積極意義，它主要表現在：1）有利于克服傳統社會中的人情關系的束縛。2）有助于地方領導觀念的轉變。3）一定程度上遏止腐敗。然而，不容忽視的是，傳統地域回避制度賴以發揮作用的許多條件已發生實質變化。第一，交通越來越便利，使得地域概念已經發生變化，難以界定地域回避的合理距離；戶籍制度不再是鐵板一塊，戶口遷移便利性大大增加，官員親友可以輕而易舉隨“官”遷移，謀求“發展”；尤其是市場和互聯網的迅猛發展，人流、物流、信息流不斷交換，地域回避所能達到的實際效果在不斷遞減。其次，相較空降官員，本地官員熟悉民情，熟悉公眾，具有責任心，考慮問題可能較有長期眼光等。而外地官員則沒有這些優勢，他們往往任期一滿就遠走高飛，行為選擇上可能更多對上級負責，而忽略本地的全面協調發展。同時，地域回避制度實施多年，干部異地任職杜絕腐敗現象效果越來越不明顯。制度設計沒有帶來相應的預防

收益。

（三）公務員地域回避制度實踐中帶來的現實問題

首先是，地域回避導致地方官員變動太快，在一定程度上導致地方官任職不穩定，產生通常所說的“短期行為”。地方經濟社會發展是一個長期的過程，當前許多鄉鎮、縣級領導一地任期僅僅在兩年左右，甚至更短，致使許多干部急于求成、求穩，改革創新動力不足。其次，異地任職導致許多干部由于不了解地方特定風土習俗而難以開展工作。異地任職的領導往往將本地的經驗移植到任職地，由于“水土不服”，工作難以展開，甚至引發干群、上下級之間的緊張關系。最后，縣鄉的地域回避導致許多“走讀干部”的出現。由于現在交通方便，出于干部任職的期限制、家庭生活的便利考慮，異地任職干部大多不愿在任職地重新安家，而實行“走讀”，從而不能很好地了解民情，傳達民意，往往只注重于聽匯報、看數據，從而導致脫離群眾、脫離實際。

（四）我國公務員地域回避制度設計漏洞分析

西方發達國家對公務員回避制度的規定都是職務回避和公務回避，而基本不涉及地域回避，甚至跟我國的地域回避制度有著相反的規定。西方國家在候選人資格上就嚴格規定了地域要求，規定只有在本選區居住一定時限的人才有資格被提名為候選人。只有這樣，選舉出的代表本地區的眾議員參議員才能在充分了解本地區選民需要的基礎上謀求本地區利益。如美國的地方行政長官及治安官都是由當地人民直接選舉產生并對選民負責。這種制度規定是因為，在西方民主政治國家，一切公職人員都向選民負責，選票決定了官員的去留，沒有一個可以把他們隨意任免調遣的制度，官員必須代表選區內絕大部分居民的利益，必須根據選區內多數選民的利益作出決策。

我國公務員地域回避制度在一定程度上與選舉制度相悖。我國現行的選舉法規規定縣、鄉的主要領導由人民代表選舉產生，而依據地域回避的規定，縣鄉的主要領導要實行地域回避，這就導致按照選舉程序確立的候選人超出本地選民及人大代表的了解范圍，代表們不得不在“無知”的前提下作出的選擇，從而在一定程度上導致選舉之前候選人與選民之間難以建立信任關系。從而選民實質意義上的選舉權被無形中剝奪。同時，隨著基層民主的推進，公推直選的不斷推廣，選民對鄉鎮黨委及政府一把手候選人的了解程度越來越受到重視，公務員地域回避制度的設計反而一定程度上阻礙了基層民主的發展。從世界各國民主的發展來看，地方自治是通向民主政治的根本之途。地方自治的組織、社會職能、行為方式、社會行為習慣，以及蘊涵的價值理念鞏固并保證了民主憲政。我們可以預計，隨著民主法治的發展，尤其是基層民主政治建設的不斷深入，地域回避制度將在若干年后逐步失去存在的必要甚至是成為民主發展的阻礙而不得不除之。

三、我國公務員地域回避制度未來走向

制度是重要的，但不可否認的是制度的存在及運行都是有成本的，而要對制度進行改革或者創新也同樣需要成本的付出。關于諾斯有新制度經濟學，筆者僅有所了解，新制度經濟學認為預期收益大于成本就是一項制度變遷的動力。但是當制度的預期收益等于甚至是小于預期成本時，制度還是否應該繼續存在呢。筆者上面的論述僅是為了從我國現行公務員地域回避制度的制度設計上尋找漏洞、在地域回避制度所帶來的現實效應中分析得出：公務員地域回避制度的施行效益小于其制度成本。在制度環境變化的前提下，既然地域回避制度的優點在當今未必能夠實現，而其缺點未必能避免；既然加強權力監督可以實現地域回避制度安排的原有功能，一個成本高于收益的制度是沒有理由繼續存在的。地域回避制度在歷史上有其存在的價值，但其本質上是某些制度失靈的一個補救性制度，隨著我國基層民主政治建設的不斷推進，其它如監督、民主制度的不斷完善，公務員地域回避制度已經開始喪失其生存土壤，與時代表現出一種強烈的不適應性。對于我國公務員地域回避制度的未來走向，學界也莫衷一是。

地域回避制度作為從古至今的一項重要的任職制度，一直以來發揮著其重要的作用。而在新時期，雖然其生存的條件已經發生改變，但學界現在主流觀點仍是看到公務員地域回避制度的不足，但并不是為了完全地想要摒棄它，而是為了更好地完善它。在這部份學者的眼里，公務員地域回避制度類似管理學上的保健因素。有它不會變得更好，但沒有它一定會變得更壞，這就是公務員地域回避制度對防止腐敗作用的總結。而章劍生則認為，這種任職回避制度（地域回避制度）產生的弊端嚴重地影響著我國政治體制的改革和民主法治建設的進程，應當予以廢除。而筆者則支持這派觀點：即公務員地域回避制度在我國新時期已經是不合時宜的，基于筆者上面的分析，它應該被修改或者取消。

（一）“洋為中用”借鑒國外公務員制度：核心是公務回避，關鍵是監督機制

其實，行政回避的爭議不在于是否修改或者取消地域回避制度，而在于如何完善公務回避制度。公務回避是指公務員在執行公務時，遇有涉及本人利害關系等法定情形時，為避免影響正當履行公務而進行的回避。但在具體實踐中，這卻是回避制度中最難嚴格遵守的，行政回避也是司法和行政領域中數量最大，最常見的回避，也是最容易出問題的，但也是最沒有得到重視的。公務回避制度健全，罰則明確，地域回避存在的必要性便大大下降。因此，公務回避是回避制度的核心所在。我國行政回避制度關于行政回避范圍的規定過于原則和模糊是導致回避制度實施梗阻的基本原因，其一句“利害關系”的不明不白也加大的公務回避的實施難度。在這方面，我們可以參考國外的回避制度。日本就有類似規定，日本《國家公務員法》第5條第五款規定：“任命人事官，其中不得兩人屬于一個政黨或者同一大學部畢業。”新加坡則是詳列了公務員的回避條件。比起我國模糊的界定和粗糙的設計，是具有較強的借鑒意義的。

我國已經形成了權力機關監督、行政系統內部監督、司法監督、輿論監督、政黨監督等較為完整的權力監督體系，在形式上基本實現了陽光下的權力運行模式。隨著公民的權利意識的逐漸加強，公民表現出了強烈的維護自身利益和監督權力運行的愿望。可以說通過公務員地域回避來防止公務員腐敗的制度功能完全可以通過完善公共權力監督機制來實現，而且這一做法還能避免地域回避制度可能帶來的負面效應。廢除公務員地域回避制度也是借鑒西方民主國家基層官員本土化政策所應走之道。

（二）“古為今用”：由過去的“改土歸流”到現在的“改流歸土”。

于建嶸是“改流歸土”學派的代表之一，他認為在全球化的今天，國家治理需要以“世界是平的”這樣的觀念來學習借鑒本國及外國的治國經驗。“就‘異地為官問題而言，如果說在古代需要‘改土歸流的話，那么，今天則已經到了‘改流歸土的時代了。”

在古代，地方官員回避制應用在少數民族地區，體現為“改土歸流”，即把本來由少數民族首領擔任的地方“土官”改變為由中央政府任命的“流官”，其目的主要是要加強朝廷對具有較強離心傾向的少數民族地區的控制，加強中央政府集權，維護其統治。而“改流歸土”，不再實行“異地為官”體制，在于建嶸他們看來，就是由當地人民自己當家作主，讓縣級地方的人民選舉產生行政主官。中央可以管選舉制度，但不要管選的是誰。這就是發展地方民主。在一定意義上，也就是實行地方自治。筆者縱觀我國基層民主改革，也正是走的這個方向，無論是村民自治制度，還是當下熱議的公推直選，都印證了這一想法。“改流歸土”就是要對公務員地域回避制度進行根本性的修改，以前是“異地為官”，現在則變成異體監督。絕對的權力導致絕對的腐敗，我們雖然不能照搬西方的三權分立進行相互制約，卻可以以異體監督的政治智慧來對官員進行制約，保證權真正為民所系，權真正為民所用。

四、結語

地域回避制度在古代作為控制官僚、維護封建皇權專制和防止官員腐敗的手段契合了當時的社會制度，在當時的歷史條件下具有一定的合理性和必要性。當今社會，公務員地域回避制度的實施仍有具有一定的必要性，有著一定的群眾基礎和學者支持。然而通過這些年的政治實踐，我們也不難發現：政府企圖通過實行公務員任職地域回避來防止腐敗，是不符合當今社會的發展趨勢的，也是不能達到其效果的。在熟人社會的中國，地域回避制度確實在一定程度上能夠抵制腐敗現象，但從民主政治建設上看，地域回避制度這種違背民主精神的制度已經失去其效用。其實施成本已經開始超出其積極效用，在這樣的情況下，我們再不對制度進行改革，就為時已晚。隨著基層民主的不斷實施和推進，地域回避制度已經失去其存在的必要性，“改流歸土”的民主浪潮勢不可擋，這是符合中國未來政治建設的道路。當然地域回避制度的改革或者廢除都不會是一蹴而就的，我們將拭目以待……

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