城郊“失地農民”社會保障制度改革研究

屠宇輝　張薇

摘 要：分析了目前城郊“失地農民”群體的困境，探討了城郊“失地農民”權益的社會保障制度改革的措施。

關鍵詞：失地農民；社會保障制度

一、城郊“失地農民”群體的困境

大城市的快速發展引起的城市空間擴張導致在城郊產生了一個特殊的人群—失地農民。按照《全國土地利用總體規劃綱要》的預測，2000年至2030年30年間全國占用耕地面積將超過545。萬畝，以每征用l畝地就有1.5個農民失地計算，屆時失地農民將增加至1.1億人。根據專家預計，這其中將有5000萬以上的農民處于既失地又失業的狀況。失地農民已經成為當前較為突出的社會問題，直接影響到社會的穩定和發展。在現行的土地政策和制度安排下，失地農民已經陷入了一種尷尬的境地。說是農民，他們已經無地可耕；說是市民，他們還不能和市民一樣公平地享有城市生活的待遇。無論是在物質上，還是在精神上，失地農民都面臨著困境，而且突出地表現為一種群體性的問題，具體反映在以下幾方面：

第一，法定征地補償不足以解決失地農民的長遠生計。征地補償安置費本來應該能為失地農民解決后顧之憂。但是補償計算方法仍舊是沿用計劃經濟時期以畝產值來測算的方法，不是按照市場經濟規律辦事。近幾年來，農產品價格持續走低，以農產品產值來計算已經不能真實地反映土地的實際價格。按照這一計算方法，農民獲得的土地補償在每畝幾千元到兩萬元不等。

第二，失地農民缺乏穩定、可靠的謀生渠道。失地農民沒有了土地，就無田可種。在國內耕地資源普遍緊張的情況下，不太可能分配給失地農民新的土地，除了一部分農民到異地承包耕地，大部分農民己經無田可種，必須自謀生路。政府和土地開發商本來應該承擔起相應的責任，為失地農民提供就業和培訓機會。但是在實際操作中，只有少數失地農民獲得了就業安置，多數人必須自謀生路。

第三，失地農民缺乏基本的社會保障。在城鄉分割的二元經濟體制下，農村土地承載著農民的社會保障功能：為農民提供基本的生活保障、就業機會、土地繼承權等等。由于沒有得到合理的征地補償，再加上安置辦法比較單一，農民一旦失去了土地，就喪失了擁有土地所帶來的社會保障權利，很可能淪為新的城市邊緣群體。

第四，失地農民向市民轉變需要經過較長的心理適應和磨合過程。由于城市征地，失地農民由居住在農村轉變為居住在城市，從農村戶口轉變為城市戶口，但是他們適應城市生活要經過相當長的一個過程。

二、維護城郊“失地農民”權益的社會保障制度改革

《土地管理法》規定，政府在履行征地手續后，農民對被征用土地不再享有相關權益。這一征地制度實質上剝奪了農民的土地財產權，排斥了農民參與土地增殖過程中利益再分配的權利。城郊失地農民問題的解決要從多個渠道解決，從短期看，是努力增加失地農民就業機會，從長期看，還是要著眼于建立長效保障機制。

具體而言，應從如下幾個方面解決城郊失地農民問題：

第一，建立合理的征地補償和利益分享機制。目前，征地補償是失地農民在城市化進程中能獲得的最直接的經濟效益，是他們最重要的生活來源，同時也是最容易引發征地矛盾的焦點。因此，尋找政府、征用地主體、失地農民間最佳的利益聯結，建立合理的征地補償和利益分享機制，是解決失地農民問題的關鍵。

第二，建立醫療、養老社會保障機制。目前，在農村社保尚未立法，社保制度建設基本還是空白的情況下，應當盡快把失地農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接。現實的做法是，設計一個與城市居民相對接近、便于今后與城鎮社保體系相銜接的操作方案，先養老保險，后醫療保險和失業保險，因地制宜、循序漸進。城鎮養老、醫療、低保應擴大覆蓋面，首先覆蓋失地農民，社保標準要逐步提高，失地農民享受低保標準應等同城鎮居民。建立家庭養老和社會養老保險相結合的機制，提高養老保障成效。依托集體經濟組織或社區，建立完善互助醫療合作制度，并實行醫療產品配送下鄉。建立失地農民養老和醫療保險制度。其資金籌措應按國家、集體、個人及市場征地主體“四個一點”的思路解決。

第三，建立教育培訓保障機制。對進城入鎮失地農民的教育培訓保障，主要包含四大塊：一是子女的九年制義務教育。失地農民進城后，其子女入學應與城鎮居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務教育所賦予的所有權利。二是對失地農民的職業技能培訓。

第四，建立再就業創新機制。農民市民化的重要前提是農民就業的社會化、非農化和充分化。順利實現就業是解決失地農民生活來源，加快其生產生活方式轉變的重要保證。應按照市場化原則，制定城鄉統一的勞動力就業政策，建立城鄉統一的勞動力就業市場，實現城鄉統籌就業。

第五，建立集體經濟組織的經營管理和收益分配機制。在農民市民化過程中，必須加強集體資產管理，并處理好歷史遺留問題。一是加快產權和股份制改革。村集體資產特別是歷年土地征用的補償費要單獨建帳、專款專用，優先用于辦理村民的養老保險等社會保障。二是適時組建轉型的社區合作經濟組織。社區合作經濟組織應接管原村集體資產并實行股份合作制改造，允許其成為法人實體，給予一定年限的過渡期，在過渡期內稅收、信貸和工商登記等方面給予政策優惠，以穩定合作經濟組織的收入來源，提高失地農轉非人員的生活保障。三是完善社區合作經濟組織的運作機制。明確社區合作經濟組織的地位，制定規范的章程范本，確定合理的股權量化比例及配股政策，使合作經濟組織在資產評估、法人登記、股權設置、股東權利與義務、收益分配辦法、股權轉讓等方面都有法可依、有章可循。

參考文獻

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作者簡介

屠宇輝（1968—），女，浙江紹興人，講師，研究方向：經濟管理