巨災風險分散模式的國際比較

楊永寧 劉家養

摘 要：長期以來，我國主要以國家財政為主體、社會救濟為輔助，保險為補充的單一巨災風險分散模式的災后救災體制，保障不充分的同時也給國家帶來了沉重的負擔。本文通過對歐盟、日本、美國、新西蘭和土耳其等國家巨災風險的分散模式進行國際比較，試圖為我國建立完善的巨災風險分散模式提供一些有益的參考。

關鍵詞：巨災風險；風險分散；保險；國際比較

基金項目：本文是廣西教育廳科研項目《廣西洪水保險的研究》的階段性成果之一，項目號201106LX476。

根據《中華人民共和國跨世紀減災規劃》提供的數據，中國是世界上自然災害最嚴重的少數國家之一，繼日本、美國后居于第三位。遭受自然災害造成的損失往往非常巨大。長期以來，我國主要以國家財政為主體、社會救濟為輔助，保險為補充的單一模式的災后救災體制，巨災風險成本由國家財政或者受災戶來承擔。在保險方面，我國的巨災風險暴露造成的損失得到的保險賠付僅為損失的2-3%，這與發達國家自然災害可能造成的損失中大約30% ～40% 由保險賠償形成鮮明對比。本文比較分析歐盟、日本、美國、新西蘭和土耳其等國家巨災風險的分散模式，為我國的巨災制度的建立提供一定的參考。

一、歐盟巨災風險的主要分散模式

歐盟各主要成員國的保險政策不盡相同，面對巨災風險主要建立了強制性和非強制性兩種巨災保險體系。

1. 強制性巨災保險體系

歐盟現有的27 個成員國中， 法國、挪威、西班牙、瑞典和土耳其五國建立了強制性巨災保險體系， 通過立法手段要求符合某類條件的投保人必須購買。實行強制性巨災保險的國家具有共同的一些特點： （1） 都是以法律的形式來明確巨災保險的強制性； （2） 對巨災保險責任進行嚴格界定； （3） 通過擴展基本險保險責任的方式銷售；（4） 通過建立巨災保險基金進行多渠道風險分散。

以法國為例，法國在1982年通過 “自然災害保險補償制度”，保險標的非常廣泛，涉及到生活方方面面，如家庭財產、建筑物及設備、農作物、車輛等等。商業保險公司承保巨災保險后與法國中央再保險公司簽訂再保險合同，通過再保險合同轉移和分散巨災風險責任。巨災再保險合同由政府提供擔保，所以在法國巨災保險制度中，中央再保險公司發揮著非常重要的作用。

2. 非強制性巨災保險體系

以英國為代表的其他歐盟國家大都實行非強制性巨災保險，英國巨災保險都是由商業保險公司經營的，政府不參與其中，市場上銷售的商業保險的保險責任中已經涵蓋了巨災風險責任， 投保人可自行選擇時機購買，政府財政也不對巨災保險進行任何補貼。

以英國洪水保險為例來看其如何通過保險有效地分擔巨災損失。英國的洪水保險不同于美國的模式， 其保險的供給方全部為保險公司，私營保險業自愿地將洪水風險納入標準家庭及小企業財產保單的責任范圍之內，業主可以自愿在市場上選擇保險公司投保。而政府不參與洪水保險的經營管理，也不承擔保險風險， 政府的主要職責在于投資防洪工程并建立有效的防洪體系，并向保險公司提供洪災風險評估、災害預警、氣象研究資料等相關公共品。只有在政府履行了這些職責的地區，保險公司才提供巨災保險。英國政府與私營保險業的這種建設性伙伴關系，使得洪水風險在英國具有可保性。同時， 英國政府還特別注意加強與保險行業協會的合作。此外， 由于英國再保險市場是世界第三大非壽險再保險市場， 其再保險市場非常發達和完善， 所以政府并不對巨災保險提供再保險方面的支持， 而是商業保險公司在提供洪水保險時， 直接通過再保險市場將風險分散出去。因此，盡管近幾年英國洪水發生的頻率和損失都在增加，一些地區的保費水平也隨之上升，但是英國家庭財產保險市場仍然保持了高度的競爭性， 對消費者而言依然是成本較低的， 2002 年的洪水保險參保率已達到80 %左右， 這正是英國洪水保險體制的最大成功之處。

二、日本巨災風險的分散模式

日本是個地震頻發的國家，而且人多地少，日本的巨災保險研究主要集中在地震和農業巨災損失分擔方面，并且形成了獨特的巨災保險發展模式。通過對日本農業保險的研究， 可以對于中國農業巨災損失分擔提供良好的借鑒其次， 日本作為地震頻發的國家， 研究地震保險可以較為全面的了解日本的巨災損失分擔機制， 而且對于中國地震保險的建立和實施也具備較好的參考價值。

1.地震保險

日本地震保險體制源自1966 年通過的《地震保險法》， 該法律規定商業保險公司和政府共同建立地震保險體系。日本地震保險將企業財產與家庭財產分開，對前者因地震而發生的損失，在承保限額內由商業保險公司單獨承擔賠償責任； 對后者因地震而發生的損失，在規定限額內由商業保險公司和政府共同承擔賠償責任。

日本家庭財產地震保險在具體實施過程中采用超額再保險方式承保：初級巨災損失（750億日元以下）100 %由參與該保險機制的保險人與再保險人承擔；中級巨災損失（750億～10774 億日元）由參與該機制的保險人與再保險人承擔50 % ，政府承擔50 %；高級巨災損失（10774 億～41000 億日元）由政府承擔95 % ，被保險人承擔5 %。如果單個地震巨災造成的損失超過了規定的總限額，巨災保險可以按照總限額與實際應付賠款總額之比進行比例賠付。

2.農業巨災保險

針對巨災風險對農業造成的損失，日本農業保險模式在世界范圍內也是成功的典范，采取強制保險和自愿保險相結合，政府補貼保費并接受再保險，作為農業保險后盾。1948年，日本頒布了包括農作物和家畜、家禽風險保險在內的新的農業保險法—《農業災害補償法》，建立了依法強制參加農業保險和以合作組織為基本組織形式的農業保險制度。

日本農業保險的組織架構分為三個層次：村一級農業共濟組合，府、縣一級農業共濟組織聯合會，設在農林省的農業共濟再保險特別會計處。除了這三個層次外， 還建立了農業共濟基金會，作為聯合會貸款的機構。日本政府采取了民間非盈利團體經營、政府補貼和再保險相扶持的模式。這種模式是在政府支持下的相互會社進行投保、理賠，因此，也可稱為政府支持下的相互會社模式。日本農業保險制度從結構、職責、強制與自愿保險范圍到費率厘定、賠款計算以及再保險等比較健全， 都有立法規定與實施細則，并根據實施情況不斷修改，日趨完善，使得日本的這種民間經營、政府補貼和再保險扶持的農業保險模式在世界農業保險模式中獨樹一幟，值得學習和借鑒。

三、美國巨災風險的分散模式

作為世界上最發達的資本主義國家，時常遭受自然災害的威脅，因此，對于巨災損失的分擔，美國政府往往采取積極的態度，推出各種保險計劃。

1.加州地震局地震保險

美國加州是美國地震多發帶，加州政府20世紀80年代曾通過法律，要求經營住房財產險的保險業者同時銷售地震保險。1994年1月，美國南加州發生里氏6.7級的北嶺（Northridge）地震，造成了約200億美元的財產損失，這是美國歷史上損失最嚴重的一次地震。由于地震破壞嚴重，損失巨大，保險公司紛紛限制了新的地震保險保單，至1995年1月，加入這一限制或拒保行列的保險公司占到了加州地震保險市場的93%。由于地震保單缺乏，加州房地產市場遭受嚴重影響。正是在這一背景下，1996年，加州立法機構決定成立由保險業者自由參加和出資、由公共機構管理的加州地震局（California Earthquake Authority， CEA），專司地震保險業務，地震保險通常附加在火災保險之內，強制商業保險公司承保。按照法律，加州地震局不能宣告破產，如果發生重大地震災害而資產不足，則保戶之間平攤費用。當前，加州的房屋地震險中70%以上都由加州地震局承保。

2.美國洪水保險

美國洪水保險計劃經歷了一個相當長的過程。1928年以前，美國政府實行“堤防萬能”政策，認為修建相應高度的堅固堤防就能防洪。1927年密西西比河下游發生大洪水，造成70萬人無家可歸，經濟損失超過236億美元，使人們意識到構建綜合的工程性防洪體系是非常必要的， 1935年和1936年發生的大洪水更使國會認識到控制洪水災害的重要性， 1936年頒布了防洪法， 1956年美國國會通過了《聯邦洪水保險法》，并據此法令創設了聯邦洪水保險制度。1968年美國國會通過《全國洪水保險法》，為落實該法案，又制定了《國家洪水保險計劃》（NFIP），建立了國家洪水保險基金。1973年頒布的《洪水災害保護法案》以及在1994年和2004年兩次出臺的《洪水保險改革法案》，分別促進了洪水保險的進一步發展。

3.聯邦農作物保險

美國農業也易遭受各種自然災害的侵襲， 為了減少巨災風險， 政府也加大力度對農業和農作物通過保險進行轉移風險。1938年， 美國建立了聯邦農作物保險公司（FCIC），1980年通過了《聯邦農作物保險法案》， 該法案建立了新的聯邦多險種農作物保險計劃（MPCI），聯邦農作物保險是通過私營保險人的銷售系統銷售的，主要作為私營保險人銷售的農作物保險的附屬。FCIC的MPCI為超過農場主控制能力的自然風險引起的全部損失提供保障。1994年，該計劃作了新的變動，它要求每個參加美國農業部提供的各種農業支持計劃的農場主都必須簽訂強制性保險，否則將喪失未來的援助。該計劃受到政府的極大補助，可視為對農業部門進行支持的一種形式。

四、 新西蘭巨災風險的分散模式

新西蘭位于環太平洋火山地震帶上， 也是地震多發國家， 平均每年發生地震近3000 次。為了幫助人們在巨災過后能夠順利重建家園、恢復生產， 新西蘭成功建立了地震保險制度。

新西蘭先后頒布法律并建立地震委員會，地震委員會由政府組織建立，投保人不需要繳納昂貴保險費，巨災保險是強制投保，由商業保險公司承保，建立自然災害基金，然后由政府擔保，在國際再保險市場中進行分保，巨災一旦發生造成損失，先由地震委員會支付一部分，巨額損失再利用再保險合同。

新西蘭地震巨災險主要提供包括地震、山體塌方、火山爆發、海嘯和地熱活動等承保責任范圍。巨災風險的應對體系由地震委員會、保險公司和保險協會等三方組成。其中地震委員會由國家財政部全資組建，現已積累近50 億新元的巨災風險基金。基金主要源自強制性保費及其在市場投資中所獲的收益。居民向保險公司購買房屋或房內財產保險時， 會被強制征收地震巨災險和火災險保費。一旦災害發生， 地震委員會將負責法定保險的損失賠償； 保險公司依據保險合同負責超出法定保險責任部分的賠償； 而保險協會則負責啟動應急計劃。在最后一層承擔無限賠償責任， 地震委員會每年則須向政府支付一定的保證金。

五、土耳其巨災風險的分散模式

土耳其模式的特點是由保險公司、政府以及國際組織（世界銀行）共同合作。2000年，土耳其政府在世界銀行幫助下建立了巨災保險基金（簡稱TCIP），成為發展中國家地震保險制度的新嘗試。其主要特點是：1、通過立法，要求所有登記的城市住宅必須投保強制性地震保險。2、強制性地震保險的保額為25000美元，超過部分實行商業性自愿保險。3、強制性地震保險條款全國統一，并獨立于火災保險。基礎費率的厘定根據地震區域、土地和建筑物結構的風險類別進行劃分。4、TCIP管理機構由政府代表、商業保險公司和學術界代表共同組成。

綜上所述，巨災保險制度成功國家典型做法之一就是，巨災保險制度首先要有國家相關法律，法律的支持和保障是該制度得以開展并順利進行取得成效的前提。實施的模式有強制模式、自愿模式，也有自愿和強制實施相結合的模式。

參考文獻

[1] 張偉，我國巨災風險管理研究[J]，市場論壇，2010（5）.89-90

[2] 曾立新，美國巨災政府保險項目研究及其對我國的啟示[J]，保險研究，2007（6）.87-90

[3]張宗軍，我國政府主導下的巨災保險制度研究[ J] . 金融與經濟， 2008（ 6 ）： 10- 14.

[4]孫祁祥、鄭偉等，中國巨災風險管理： 再保險的角色[ J] . 財貿經濟， 2004（ 9 ） ： 3- 10.

[5] 王玉，王煥玉等，美、日兩國巨災損失分擔機制對我國的啟示—基于保險的觀點[J]，《財經科學》2008（7）.19-22

[6]朱文杰，巨災模型在保險公司巨災風險管理中的應用[ J]，經濟論壇， 2006 （ 19） ： 104- 106.

[7] 何樹紅、陳浩等，巨災風險分散模式研究[J]，經濟問題探索，2010（1）.100-104

[8] 熊海帆，巨災風險管理問題研究綜述[J]，西南民族大學學報（人文社科版），2009（2）

作者簡介

楊永寧（1975—），男，漢族，四川峨眉山市人，中國人壽保險股份有限公司廣西分公司人力資源部總經理，碩士，經濟師

劉家養（1973—），男，漢族，廣西岑溪人，廣西財經學院副教授，西南財經大學09級博士研究生