關(guān)于政府投資項目管理的思考

戴春燕

摘要：政府投資項目管理是對政府投資項目進行的全方位、全過程的管理。當前，政府投資項目管理由于體制機制的不健全，存在著很多的問題，隨著政府投資項目的增多，加強政府投資項目的管理顯得尤為必要。

關(guān)鍵詞：政府投資；項目管理；問題；對策

政府投資是國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控的必要手段，在社會投資和資源配置中起著重要的宏觀導向作用，可以彌補市場失靈，協(xié)調(diào)全社會的重大投資比例關(guān)系，進而推動經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，對社會具有主導作用和乘數(shù)效應(yīng)。近年來隨著國民經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長，政府投資項目的數(shù)額在增多，規(guī)模在增大，涉及的面也越來越廣，從現(xiàn)階段看，政府投資項目管理基本呈現(xiàn)出良好的發(fā)展形態(tài)，但依舊存在這樣或那樣的問題，因此加強政府投資項目管理，對其進行研究具有非常重要的意義。

一、現(xiàn)階段政府投資項目管理存在的主要問題

1、基本建設(shè)程序不規(guī)范

基本建設(shè)程序是指項目建設(shè)全過程中各個環(huán)節(jié)、各個步驟之間客觀存在的、不可破壞的先后順序，是經(jīng)過長期實踐總結(jié)出來、反映項目建設(shè)所固有的客觀規(guī)律，是以法規(guī)形式固定下來的工作程序。主要階段有：項目建議書階段、可行性研究階段、初步設(shè)計階段、施工準備階段、施工階段和竣工驗收、后評價階段。目前違反基本建設(shè)程序、未經(jīng)審批先行建設(shè)等現(xiàn)象仍屢見不鮮。有的項目不按規(guī)定審批、核準、備案，便擅自開工建設(shè)；有的隨意改變建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模、改變資金用途，使有些項目達不到設(shè)計的標準和能力等。

2、對項目的前期工作不夠重視

不少政府投資項目計劃制定較隨意，缺乏科學論證，項目立項審批前未進行比選和公示，沒有做到“先評估、后決策”，相當一部分的建設(shè)單位未認識到進行項目可行性研究的重要性、必要性，有的即使是進行了可行性研究也是因為上級發(fā)改部門有要求不得已而為之，根本不是為了項目的科學論證而開展的。一些項目為趕進度，項目先上馬，再補前期手續(xù)，存在為爭取項目而申請立項。

3、招投標工作存在諸多問題

工程招標投標被人們稱之為“陽光工程”，由于工程招標投標制度不完善、利益驅(qū)動等多方面因素，目前招投標工作仍然存在一些問題。比如有些項目在勘探、設(shè)計、施工、監(jiān)理、設(shè)備等環(huán)節(jié)未進行公開招標，招投標文件不完善，施工單位無資質(zhì)；擅自縮小施工招標范圍，只對項目的部分工程，如主體工程進行招標，附屬工程則直接發(fā)包；在信息發(fā)布上做文章，要么限制信息發(fā)布范圍，要么不公開發(fā)布信息，規(guī)避公開招標等。

4、項目后期評價缺失

很多項目業(yè)主存在重建設(shè)、輕結(jié)算現(xiàn)象，特別是對于基層政府項目，其竣工驗收、審計，以及投入使用后的事后跟蹤，往往成了一種形式化的工作。大多數(shù)項目沒有進行后評價，項目后評價指建設(shè)項目正式投產(chǎn)營運達到設(shè)計生產(chǎn)能力時，對該項目決策、立項、實施、運行全過程進行全面、系統(tǒng)的評價。

5、政府投資項目的多頭監(jiān)管

目前，政府投資項目要接受發(fā)改局（立項與審批），財政（資金撥付與財務(wù)管理），審計（資金運用），住建局（招投標與建設(shè)監(jiān)理）、監(jiān)察、紀委等部門的監(jiān)管，在實際項目管理中，由于職權(quán)劃分不明確、責任落實不到位，部門之間配合不協(xié)調(diào)，呈現(xiàn)出各自為政，多頭監(jiān)管的狀況，缺乏對項目全過程全方位的統(tǒng)一、嚴密的監(jiān)管。

二、加強政府投資項目管理的對策

1、積極開展項目儲備和投資計劃編制工作

地方政府組織成立政府投資項目論證小組，對經(jīng)濟、社會和環(huán)境影響重大的，社會公眾普遍關(guān)注的公益性建設(shè)項目，通過聽證會、征詢會等方式廣泛征求社會各界和公眾的意見，科學進行論證，建立政府投資項目儲備庫。相關(guān)部門按照先續(xù)建后新建、綜合平衡的原則，編制政府投資項目年度投資計劃，提出政府投資項目年度計劃初步意見并上報市政府，市政府同意后向有關(guān)部門和項目單位下達投資

計劃。

2、加強前期管理并嚴格執(zhí)行基本建設(shè)程序

政府投資項目要嚴格按照程序辦理不僅是國家的明確要求，而且從項目的內(nèi)在運行機制和效果來看，只有嚴格按照基本建設(shè)程序，加強項目前期階段的評估論證，才能減少決策失誤，最大限度地發(fā)揮政府投資的社會效益和經(jīng)濟效益。項目前期主要包括項目建議書、可研報告、初步設(shè)計、立項審批等工作，這些工作直接關(guān)系到項目的成敗得失，因此要認真開展調(diào)查研究，從項目“為何建”、“怎么建”、“建多大”、“投入多少”、“何時建”、節(jié)能等前期工作方面進行項目的比選和可行性論證，同時，必須嚴格執(zhí)行現(xiàn)行基本建設(shè)程序，不得簡化項目建設(shè)程序。

3、項目必須依法進行招投標，規(guī)范招投標行為

一是嚴格界定落實招投標的范圍，按照《招標投標法》的規(guī)定，除特殊性質(zhì)項目外，都應(yīng)公開招標；項目建設(shè)中的工程設(shè)計、咨詢、施工、監(jiān)理和重要設(shè)備、材料采購等達到規(guī)定要求需要進行招標的一律實行招標；二是嚴格選擇招標方式。提倡公開招標和邀請招標等競爭性招標，嚴格限制議標，杜絕假招標，吸引更多實力雄厚、技術(shù)水平高、信譽好的施工企業(yè)參加投標。三是招標信息的公開。招標信息的公開是招投標接受社會監(jiān)督的重要形式，也是政務(wù)公開的必然

要求。

4、創(chuàng)新政府投資項目管理模式

2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》明確“非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制”，代建制的實質(zhì)是建設(shè)工程的專業(yè)化管理，認真研究這種工程管理方式，對推動政府投資項目管理方式改革，提高政府投資建設(shè)項目的建設(shè)管理水平和政府投資效益，保證工程質(zhì)量，規(guī)范建筑市場秩序，遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生具有現(xiàn)實的意義。

5、做好項目竣工驗收和后評價工作

（1）竣工驗收是對建設(shè)項目全過程進行的全面總結(jié)和考核，是檢驗項目勘察設(shè)計、施工質(zhì)量、資金使用、投資效益以及項目能否交付使用的重要依據(jù)。項目建成并經(jīng)過試運營后，必須及時組織驗收，辦理固定資產(chǎn)移交手續(xù)。規(guī)模較大、較復雜的建設(shè)項目，應(yīng)先由項目法人組織設(shè)計、施工、監(jiān)理等部門進行初驗，初驗合格后，由項目法人提出竣工驗收申請報告，經(jīng)項目主管部門審核后，由政府組織相關(guān)部門進行全面的竣工驗收。規(guī)模較小，較為簡單的項目，可由項目主管部門直接組織竣工驗收。（2）對政府投資項目進行后評價旨在從投資項目中吸取經(jīng)驗教訓，科學合理地進行決策，提高管理水平和投資效益，相關(guān)主管部門在每年年初研究確定需要開展后評價工作的項目名單，制定項目后評價年度計劃，然后會同財務(wù)、審計等有關(guān)部門有選擇地進行項目后評價，對一些重大項目、社會比較關(guān)注的項目等要委托有資質(zhì)的工程咨詢機構(gòu)承擔項目后評價工作，全面評價項目實施后的綜合經(jīng)濟和社會效益、經(jīng)驗教訓等，不斷提高項目決策水平。