中共黨內規章首度“大掃除”

滑璇

日前，中共中央辦公廳下發《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》（下稱《決定》），對1978年至2012年6月間中共黨內767件黨內法規和規范性文件進行了清理，對其中的162件予以廢止，138件被宣布失效，繼續有效的467件中42件需作修改。

這是1921年中國共產黨建立以來，中共中央第一次對黨內法規和規范性文件進行大規模清理?！稕Q定》不僅逐條列舉了即時廢止和宣布失效的文件名稱，還對清理的后續工作進行了布置。

黨建專家認為，此次“大掃除”剔除了大批“帶病”的規章，有助于維護制度體系的協調統一，提高規章的公信力與執行力。

清理工作歷時一年

事實上，中共中央黨內法規、規范性文件清理工作2012年便已啟動，歷時一年，目前只是完成了第一階段。

2012年6月，中央下發了《中共中央辦公廳關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》，對本次清理展開部署。而2013年5月《中國共產黨黨內法規制定條例》的頒布，對清理工作提出了更加明確的要求。“無論制定條例的形成還是對這些文件的清理，都表明中共在向制度治黨靠攏?！敝泄仓醒朦h校蔡霞說。

在學者看來，中國共產黨建立至今，制定了大量黨內法規和規范性文件。伴隨著不同歷史階段的時代特點，從文件規范的事項和內容中能發現不同的側重。在中央黨校報刊社社長、黨史專家謝春濤看來，這些都是黨內法規和規范性文件的“歷史印記”。但由于時代變遷、社會發展，文件與文件之間、文件與國家憲法法律之間，難免出現抵觸和沖突，因此集中進行清理是必要的。

“有時針對同一問題，會在不同時間做出不同的規定，或者在不同文件中做出不同規定，這些都是開展清理工作的理由?！敝x春濤說。

據《中國新聞周刊》了解，與多年來黨內法規和規范性文件的繁雜程度相似，本次清理工作參與部門眾多。除中央辦公廳牽頭外，中紀委、中組部、中宣部、中央統戰部、中央政法委、國家檔案局、國家保密局均有涉及。

“這些部門介入清理，主要因為他們是很多黨內法規和規范性文件的制定者，”謝春濤說，“比如中紀委，黨內的紀律規定基本都是他們制定的；而中組部，那些關于干部選拔的規定基本都在那里形成，所以這些部門都要參與清理工作。”

除多部門參與外，中辦還將清理工作領導小組辦公室設在中辦內設的法規局。據蔡霞介紹，中辦法規局成立于2012年，非常年輕。它的成立初衷便是加強黨的制度建設。

清理時，首先要對在此期間制定的近4000件中央文件進行梳理，并將其中767件屬于黨內法規和規范性文件的納入清理范圍。其次，根據“誰起草、誰提出清理意見”的原則，將文件分送各部門。之后，中辦會同各部門對清理意見集中研究，逐漸審核。再次，清理意見被分送有關單位，調整完善，形成一致意見；最后，才由中央審批發布。

哪些文件“帶病”？

2012年啟動工作之初，中辦對清理提出兩個思路：一是由近及遠，即先對1978年至2012年6月期間的黨內法規和規范性文件展開清理，之后再清理1949年至1977年的文件；二是先上位后下位，即先對中央層面的文件進行清理，各部門及地方待《決定》出臺，再組織相應工作。

對不再有效的300件文件，《決定》這樣描述：“對162件同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸、同憲法和法律不一致、明顯不適應現實需要、已被新規定涵蓋或者替代的黨內法規和規范性文件，予以廢止；對138件調整對象已消失、適用期已過的黨內法規和規范性文件，宣布失效。”

國家行政學院法學部主任胡建淼，曾在評論文章中將上述問題歸結為“不適應、不協調、不銜接、不一致”，而這些在不同時期的黨內法規和規范行文件中多有出現。

據《中國新聞周刊》了解，此次被廢止和宣布失效的300件文件中，涉及到黨的領導和黨的工作、思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、黨的機關工作六大基本方面，其中又包含黨組設立、人大設立、宣傳、統戰、信訪、外事、軍隊、黨的基層組織建設、厲行節約、會風文風、領導作風、公文處理、督促檢查、安全保密等幾十個要點。

在蔡霞看來，被清理掉的文件中，有一些是當時出于形勢需要，必須開展某項工作。但形勢過后工作不再進行，文件也就失去了意義；還有一些是在特定時間段內提出的具體事務性要求，但是針對相同工作，每年都會提出新的指示，所以超出適用期的自然沒有繼續存在的必要。

例如在廢止的文件中，包含了1985年、1987年、1993年、1996年、1997年、2001年6個關于嚴控機構編制、防止機構編制膨脹的文件。2011年《關于嚴格控制機構編制的通知》出臺后，前六者均被新規涵蓋，所以不再生效。

同樣，在1984年的《中共中央、國務院關于嚴禁黨政機關和黨政干部經商、辦企業的決定》中，黨政機關在職干部在不保留原來職務的前提下可以保留公職經商辦企業，與2010年的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》存在沖突。因此，前者被廢止。

而2000年的《深化干部人事制度改革綱要》，只對2001年至2010年的干部人事制度改革進行階段性部署，適用期已過，所以在此次清理中被宣布失效。

“其實，我們的很多黨內法規和規范性文件后面都少了一句話，就是一旦產生新的文件，本文件自動終止效力?！辈滔颊f，“沒有對制度的時效性進行規范，所以要按新規辦事，就要清理掉舊的，以防新舊之間相互打架。”

在這些文件中，直接或間接涉及到宣傳以及思想教育領域的為數不少。但是對此現象，受訪的多位專家均表示，被廢止和宣布失效的文件數量多，并不等于黨在今后的工作中就對這一領域有所放松，只是舊規被新規取代而已。對此，謝春濤還表示，“形勢不同，宣傳、思想方面的工作任務、工作方法就都會發生變化。時代的變動中，這兩方面產生的變化也相應較大。所以，相關的文件被廢止和宣布失效的數量多，是很自然的事情?！?h3>制度治黨下一步

在學者看來，清理只是一項摸清家底的基礎性工作，更重要的是如何讓繼續有效的文件發揮好作用?！按髵叱睘橹贫葘嵤┣宄宋谋菊系K后，加強和改進制度實施就必須及時跟進，才能把黨內制度建設推向深入。

胡建淼認為，這次清理工作的重要一點，是要檢驗黨規是否與憲法和法律相一致的問題，“凡與憲法和法律不一致的地方，需要修改和廢止，以保證黨規與憲法、法律的一致性。做到黨規與憲法和法律相一致，是我國憲法原則的體現，是依法執政和依憲執政的要求”。

“硬約束”增多是中共黨內制度建設的另一特點。依據謝春濤的觀察，近年來中共黨內帶有約束性質的規章數量開始增多，他認為，這與現階段的社會環境有很大關系。而在反腐專家中央黨校教授林吉吉看來，新近推出的七部重要黨內法規，幾乎都與監督、紀律有關。像《紀律處分條例》《黨內監督條例》《黨政干部問責暫行規定》《國有企業領導干部廉潔自律規定》等等，都規定得很詳盡?！坝袝r候我看完都會出一身冷汗，覺得自己一不留神就可能犯錯誤，被這些規定處理?！绷旨f。

對于現有的黨內法規，黨建專家蔡霞依約束對象的差異將它們分成兩類：一是旨在約束黨的權力；二是旨在約束黨員行為。而二者之中，蔡霞認為前者更為重要。

“我們現有的很多黨內法規是針對某些現象、某些事情專門制定的”，蔡霞認為，如果僅依據問題的表象進行規范，并不能從源頭防治黨內不良行為的發生。對此，蔡霞的建議建立更高層次、更制度化的黨內法規，從源頭治理，規范權力運行的環節和軌道。